A Avaliação de Impacto Ambiental

A Avaliação de Impacto Ambiental, de aqui em diante designada por A.I.A., é definida por lei como um instrumento preventivo, destinado a avaliar os impactos que a realização de determinado projecto terá no meio ambiente. No fundo trata-se de estabelecer uma comparação entre o momento actual e o momento em que for instalado determinado projecto, procurando concluir com um juízo que deve incidir sobre os “custos” ambientais da realização daquele projecto e os “lucros”, que podem ser económicos ou outros da sua realização. Desse juízo resultará a decisão final que pode ser favorável ou desfavorável à viabilização do projecto, tendo sempre em vista o principio da prevenção, que será adiante tratado com mais desenvolvimento, e que serve de base teórica a todo este procedimento, uma vez que o mesmo visa uma ponderação racional e equilibrada dos valores em presença, procurando assegurar uma viabilidade ambiental do projecto, não só a curto mas a longo prazo, acompanhando também o seu desenvolvimento, numa perspectiva de assegurar o desenvolvimento sustentável e o compromisso do equilíbrio intergeracional.
A A.I.A. tem as suas origens em alguns Estados dos Estados Unidos, na década de 70. Ela vinha prevista já naquela que é por muitos considerada como a “Bill of Rights” do direito do ambiente, por ter sido pioneira na sua defesa, e que é o “National Environment Protection Act” (NEPA), utilizando aqui a expressão do Prof. Colaço Antunes. Estando prevista no artigo 102 desse diploma, a A.I.A. foi sendo depois concretizada através de Directivas para que pudesse ser mais facilmente posta em prática nos diferentes Estados. Essas Directivas influenciaram de forma definitiva o modo como hoje concebemos o papel da A.I.A. na defesa do meio ambiente, nomeadamente o modo como ela tem sido concretizada pelas diversas Directivas europeias que têm disposto sobre ela. Aspectos determinantes esses que já foram, de certa forma, assinalados acima e que passam por avaliar os planos de uso do espaço, e a possível contaminação ou degradação do mesmo que o projecto ocasionará; e por outro lado, já ai se assinalava a importância da participação da população na fase inicial do projecto, para que este possa também ser avaliado em função das necessidades desta última, e para que as suas opiniões possam também ser tidas em conta no seu desenvolvimento.
A A.I.A. seguiu depois o curso da evolução dos direitos relacionados com o ambiente, indo-se sedimentando à medida que cresciam as preocupações ambientais e sempre de mãos dadas com o princípio da prevenção. Nos anos oitenta ocorre a “europeização” da A.I.A. ao ser consagrada pela Directiva nº 85/337/CEE, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente; que teve depois alterações introduzidas pela Directiva nº 97/11/CE, que introduziu disposições destinadas a clarificar, complementar e melhorar as regras relativas ao processo de avaliação de modo a assegurar que a Directiva seja aplicada de um modo cada vez mais harmonizado e eficaz. Por último temos a considerar ainda a Directiva nº 2003/35/CE que teve como objectivo reforçar a participação do público na elaboração de certos planos e programas relativos ao ambiente.
Em Portugal a A.I.A. está prevista já na Lei de Bases do Ambiente (L.B.A.) constante do D.L.11/87, no seu artigo 30º, ainda que com a designação um pouco redutora de Estudos de Impacto Ambiental, que como veremos quando analisarmos o procedimento da A.I.A., é apenas um dos elementos que deve constar de uma avaliação de impacto ambiental, sendo no entanto frequente a confusão na doutrina entre os dois termos, sobretudo na doutrina francesa, e mesmo na Comissão Europeia a questão da A.I.A. tem sido tratada por vezes com recurso ao uso indiscriminado das duas expressões. No entanto para que tenhamos uma base de trabalho clara desde o inicio, desde já se torna importante traçar a linha de fronteira entre esses dois instrumentos, sendo que o Estudo de Impacto Ambiental corresponde a um documento que contém a descrição da situação em causa, e os vários cenários possíveis com e sem a realização do projecto, enquanto que a A.I.A. compreende o procedimento onde se insere não só esse estudo mas uma série de outros indicadores (pareceres, etc.), no qual se toma uma decisão sobre a viabilização ou não do projecto em função dos seus impactos ambientais.
Feito este esclarecimento prévio, e retomando o fio do desenvolvimento no ordenamento nacional da A.I.A., ela é definitivamente introduzida entre nós, de uma forma concreta, uma vez que já se lhe fazia uma referência genérica na L.B.A., (como ficou dito supra); a A.I.A. pelo D.L. 186/90, que por sua vez resulta da transposição tardia para o ordenamento nacional da Directiva nº85/337/CE. Posteriormente, e uma vez que se tornava necessário transpor para o ordenamento nacional a Directiva nº97/11/CE, esse D.L. foi revogado pelo D.L.69/2000, que se encontra ainda em vigor.
Mais recentemente de modo a poder transpor para o ordenamento nacional, ainda que apenas parcialmente, as alterações introduzidas pela Directiva nº2003/35/CE, esse D.L. foi alterado e republicado na integra pelo D.L. 197/2005.
Não nos alongaremos muito aqui sobre o conteúdo deste diploma, uma vês que ele será versado quando se tratar do procedimento de licença ambiental, e é essa substancialmente a parte do diploma que interessa para o nosso estudo. Cabe no entanto dizer aqui, que entre nós a A.I.A. está integrada num procedimento administrativo de âmbito mais vasto, que é o procedimento de licenciamento ambiental, do qual é parte integrante, uma vez que, é tendo em conta essas consequências ambientais, contrabalançadas com as vantagens económicas que projecto pode trazer, que ou não ser emitida uma licença ambiental que viabilizará o projecto.

A A.I.A e o Principio da Prevenção

Como já acima referimos, o princípio da prevenção e a A.I.A. estão umbilicalmente ligados, uma vez que o primeiro é a concretização prática do segundo, e o segundo é base teórica do primeiro.
O principio da prevenção é caracterizado por ser uma reacção contra acontecimentos actuais, mas também futuros, através de um juízo de prognose sobre os impactos desses acontecimentos para o ambiente. Ora só com esta definição do princípio, podemos desde logo concluir a A.I.A. é um procedimento avaliativo que visa exactamente fazer jus a esse princípio. É importante também deixar desde já claro que não vamos entrar na discussão doutrinária da distinção entre prevenção e precaução, impulsionada por Ulrich Beck, uma vez que aderimos inteiramente à posição do Prof. Vasco Pereira da Silva, e concordamos com uma visão alargada do princípio, comportando este servindo este tanto para uma acção de prevenção no presente, como para uma precaução futura, e prevê quer perigos ambientais resultantes da acção humana, quer resultantes de fenómenos naturais.
No que se refere à ligação entre o principio da prevenção e a A.I.A. , pensamos que tem bastante interesse aqui a concretização do principio que é feita por Charmian Barton, e que o Prof. Mário de Melo Rocha usa também na sua obra.
Segundo este autor o princípio da prevenção pode ser aplicado de forma directa ou indirecta; usado de forma directa ela servirá para prevenir actividades que envolvam um “não negligenciável risco de sério ou irreversível dano ambiental”, sendo esta a concretização do preceito que está em causa na avaliação de impacto ambiental; enquanto que uma aplicação indirecta do preceito passará pela adopção de medidas que criem um “melhor conhecimento científico e técnico” , o que de certo modo também pode estar presente num avaliação de impacto ambiental uma vez que pode acontecer que ocorra apenas a dispensa parcial do procedimento de A.I.A., sendo nesse caso, impostas ao licenciamento do projecto objecto da dispensa, medidas essas que visam a minimização dos impactos ambientais do mesmo (ver o artigo 3º nsº 1 e 7 do D.L.69/2000). Havendo depois vários outros critérios para avaliar qual o nível de prevenção que numa situação concreta foi dado a determinada situação, como a gradação dos critérios vai variar casuisticamente não vamos proceder aqui à sua discussão, até porque para o efeito que aqui se pretende que é a demonstração da ligação entre as duas realidades cremos que os conceitos acima explicados cumpre esse mesmo objectivo.
Uma última nota quanto a este assunto serve para dizer que o Prof. Melo Rocha usa os critérios expressos para densificar a aplicação concreta do principio da precaução aplicado à A.I.A., no entanto, como já deixamos claro, não partilhamos da distinção que é feita por alguns autores relativamente a esse princípio de modo que o usámos também para o principio da prevenção.




O Procedimento Administrativo de Avaliação de Impacto
Ambiental (A.I.A)


Nesta fase do nosso estudo, é chegado o momento de tratar do procedimento da avaliação de impacto ambiental (ou A.I.A.), explicitando desde já que aquilo que aqui se pretende não é dar conta de uma descrição exaustiva desse mesmo procedimento, mas antes fazer uma descrição sumária do mesmo, deixando assim espaço para que sejam tratadas algumas questões desse mesmo procedimento que merecem um tratamento mas demorado e atento, quer pela sua vertente evolutiva e inovadora, quer por terem merecido algumas críticas por parte da doutrina.
O procedimento aqui em causa, está inserido num procedimento mais vasto de licenciamento ou autorização ambiental de determinado projecto; este procedimento visa fazer um prognóstico dos impactos ambientais que determinado projecto vai ter na área onde se pretende que seja implantado, fazendo-se assim respeitar os princípios da prevenção, do desenvolvimento sustentável e do aproveitamento racional dos recursos, através de uma intervenção previamente estudada e discutida, bem como através da apresentação de soluções alternativas para aspectos do projecto que comportem um maior perigo de dano ambiental.
O procedimento da avaliação de impacto ambiental, é regulado pelo D.L. 69/2000 de 3 de Maio, que como já foi referido, resulta da transposição da Directiva nº 85/337/CEE ,e foi já alterado pelas Directivas nº 97/11/CE e nº 2003/35/CE, como já foi referido no inicio deste estudo.
Logo no artigo 1º desse mesmo diploma, o legislador fixa, em termos que merecem alguma atenção por parte do leitor, o âmbito de aplicação desde procedimento. Desmistificando um pouco o preceito, podemos enumerar assim as situações abrangidas pelo procedimento de avaliação de impacto ambiental:

● Projectos públicos e privados susceptíveis de produzirem efeitos significativos no ambiente (artigo 1º nº1). Critério este que é complementado com o nº 5 do mesmo artigo, uma vez que, os projectos que em função da sua localização dimensão ou natureza sejam considerados por decisão conjunta do membro do Governo competente para a área do projecto em razão da matéria em causa e do Ministro do Ambiente, possam revestir esse efeito significativo para o ambiente podem ficar, por decisão discricionária da Administração, sujeitos a uma avaliação de impacto ambiental. Para tal, é necessário ter em conta os critérios avançados no Anexo V, do D.L.69/2000, que também devem estar verificados no caso.


● Os projectos tipificados no Anexo I do D.L. 69/2000, que comporta um leque bastante abrangente de projectos, que vão desde refinarias de petróleo bruto, centrais térmicas e nucleares, até instalações químicas ou barragens e outras instalações concebidas para retenção ou armazenagem permanente de água, só para citar alguns exemplos. (artigo 1º nº3 a).

● Os projectos enunciados no Anexo II desse mesmo diploma, que abrange basicamente a área da agricultura, silvicultura e aquicultura; diversos ramos industriais e por último abrange ainda projectos de infra-estruturas e a área do turismo. E ainda projectos que estejam elencados nesse Anexo, mas que estejam fora dos liminares nele estabelecidos, mas que por decisão da entidade licenciadora ou competente para a autorização do projecto, sejam susceptíveis de provocar um impacto significativo no ambiente em função da sua localização, dimensão ou natureza, de acordo com os critérios estabelecidos no Anexo V. Este Anexo densifica estes três critérios apontados e introduz ainda outros, que poderíamos denominar de sub-critérios, como se observa na explicitação que é feita do critério da localização, que se desdobra em: afectação do solo; capacidade de regeneração dos recursos, entre outros. (artigo 1º nº3 b) e nº 4).

Por último, e um tanto incompreensivelmente, o nº4 do artigo 1º ressalva os projectos que, ainda que devendo ser enquadrados no por uma avaliação de impacto ambiental, por revestirem um efeito significativo para o ambiente, podem ser dele dispensados desde que esse procedimento possa ter efeitos adversos para a defesa nacional. Embora num primeiro impacto a excepção possa causar alguma estranheza, devemos notar que essa excepção é permitida pela Directiva 2003/35/CE, sendo assim uma excepção que vai de encontro às orientações comunitárias.


Antes de prosseguirmos com a nossa análise, devemos deter-nos um momento no regime da dispensa de procedimento de A.I.A., prevista no artigo 3º.Permite-se assim, que um projecto abrangido pela sujeição a procedimento de impacto ambiental, por preenchimento de algum dos critérios de sujeição do artigo 1º e/ou dos Anexos que o complementam, seja dispensado de tal procedimento, por circunstâncias “excepcionais e devidamente fundamentadas” . Deve nesse caso o proponente apresentar à entidade competente para o licenciamento ou autorização do projecto um requerimento de dispensa de procedimento de A.I.A. seguindo-se depois os trâmites previstos no artigo 3º nº 4 e seguintes. Essa dispensa pode ter um deferimento total ou parcial. O deferimento será parcial se forem impostas medidas no licenciamento ou na autorização do projecto, com vista à minimização do impacto ambiental, como bem se demonstra no artigo 3º nº 7. Cabe aqui dar conta, de uma divergência doutrinária, que se formou em torno desta possibilidade de dispensa de procedimento de avaliação ambiental. A questão gira em torno de saber, se a dispensa de que trata o artigo 3º, consiste na dispensa de algumas fases do procedimento, ou se, por outro lado, corresponde à dispensa total ou parcial de procedimento de A.I.A., mas ao nível do conteúdo da decisão, ou seja, o conteúdo da decisão de A.I.A., pode ser apenas parcialmente favorável ao proponente. Esta discussão em torno do artigo 3º do D.L. 69/2000, é sustentada pelo Prof. Figueiredo Dias, que defende a primeira posição, e pelo Prof. Vasco Pereira da Silva, que defende o segundo entendimento. De facto, em face da letra do artigo 3º nº7 parece ser o entendimento proposto pelo Prof. Vasco Pereira da Silva que se impõe, em vez que o citado preceito dispõe expressamente, que em caso de diferimento do pedido de dispensa parcial, serão imposta medidas tendentes à minimização do impacto ambiental do projecto, não passando essa dispensa parcial por medidas facilitadoras do procedimento de AI.A. como defende o Prof. Figueiredo Dias.


No que se refere aos intervenientes neste processo, temos que considerar as entidades enumeradas no artigo 5º do já citado D.L. 69/2000. São elas:

A) A Entidade Licenciadora ou Competente para a Autorização, que tem as suas competências definidas no artigo 6º, e que passam essencialmente por fazer a ligação entre o proponente e a entidade licenciadora ou competente para a autorização. Tendo também competências decisórias no que toca a saber que projectos é que, constando do Anexo II, mas não respeitando os seus limites, se inscrevem nos parâmetros do Anexo V e devem por isso ser sujeitos a uma avaliação de impacto ambiental, tendo aqui alguma margem de conformação da sua decisão.

B)A Autoridade de AIA, que como se explicita no artigo 7º pode variar em função do âmbito do projecto que está em causa; por exemplo para a avaliação de impacto ambiental de uma instalação química integrada será competente o Instituto do Ambiente (I.A.), e assim irá variando consoante o projecto. E a quem cabe a responsabilidade de condução do procedimento.

C) A Comissão de Avaliação, que de acordo com o artigo 9º desse mesmo diploma é nomeada para cada procedimento de AIA , constituída por um número ímpar e muito variado de membros. Cabe-lhe, proceder à audição de instituições da Administração Pública quando tal se justifique, verificar a conformidade legal do Estudo de Impacto Ambiental (E.I.A) que deve ser apresentado pelo proponente e que tem de cumprir os requisitos do Anexo III, elaborar o parecer técnico da A.I.A, outras funções que lhe são conferidas no artigo 9º nº 5.

D) Entidade Coordenadora e de Apoio Técnico, que de acordo com o artigo 10º assegura a as funções de coordenação geral e de apoio técnico do procedimento de A.I.A. , funções essas que são asseguradas pelo Instituto do Ambiente (I.A.). Sendo criado ainda um Conselho Consultivo para os procedimentos de A.I.A. de acordo com o artigo 10º nº2, cabendo-lhe as funções de órgão supervisor e consultivo enunciadas no nº3 do mesmo artigo.

Há ainda a acrescentar, a estas alíneas, as competências do Ministro do Ambiente, enquanto autoridade competente para proferir a Decisão de Impacto Ambiental (D.I.A.), competência regulada pelo artigo 18º.

O procedimento de A.I.A. deve iniciar-se com a apresentação, por parte do proponente, de um E.I.A. à entidade responsável pelo licenciamento ou competente para a autorização. No entanto, o proponente pode solicitar, num momento prévio a essa apresentação, uma delimitação do âmbito do E.I.A., uma vez que existem situações em que o projecto contende com um grande numero de matérias, sendo necessária alguma concretização das mesmas, para assim se obter com maior segurança a conformidade do E.I.A.. Essa possibilidade está prevista no artigo 11º, e pode ainda ser sujeita a consulta pública, se tal for solicitado pelo proponente (artigo 11º nº4). A autoridade de A.I.A, que coordena todo este processo prévio, nomeia uma comissão de avaliação específica para o efeito, que se pronuncia sobre o âmbito do A.I.A., no prazo de trinta dias, a contar da recepção da proposta de definição ou dos resultados da consulta pública (artigo 11º nº7), indicando ai os aspectos que devem ser tratados no E.I.A., sendo essa definição vinculativa para o proponente que deve efectuar o E.I.A. com base nela (artigo 11º nº 9).
No que se refere à parte dinâmica do procedimento, esta inicia-se com a apresentação pelo proponente do já referido E.I.A., de acordo com o artigo 13º, que deve conter os elementos mínimos constantes do Anexo III, para o qual remete aliás o artigo 12º nº 3 e que deve ser apresentado no formato descrito na Portaria nº 330/2002 (remissão do artigo 12º nº 7). Destaca-se ainda neste preceito o dever de colaboração da Administração Pública para com o proponente, devendo esta pôr toda a informação relevante para a elaboração do E.I.A. à disposição do proponente, sempre que tal seja possível e sempre que tal lhe seja solicitado (artigo 12º nº6). Esse E.I.A. deve ser entregue à entidade competente para a autorização e licenciamento do projecto, que de seguida o deve enviar à autoridade de A.I. A. (artigo 6º a) e 13º nº1). Após a nomeação da comissão de avaliação, feita pela autoridade de A.I.A. ( artigo 13º nº3), e uma vez recebido o E.I.A., esta deve pronunciar-se sobre o mesmo, emitindo a sua apreciação técnica, nos trinta dias seguintes à sua recepção, (artigo 13º nº4). Durante esse período pode ser solicitada ao proponente, ou este pode tomar a iniciativa de propor, ainda que por uma única vez, aditamentos, informações complementares ou a reformulação do resumo não técnico, para que assim seja assegurada a conformidade do E.I.A. Caso a comissão de avaliação da comissão de avaliação se pronuncie pela desconformidade do E.I.A., o procedimento chegará ao seu termo (artigo 13º nº8).
Se a declaração da comissão de avaliação for no sentido da conformidade do E.I.A., o procedimento passará à fase de participação pública, descrita no artigo 14º, que está a cargo da autoridade de A.I.A., e que passa pela publicitação dos elementos do procedimento de A.I.A. Cabe a essa mesma autoridade decidir sobre a melhor forma de proceder à consulta pública (artigo 14º nº4), podendo mesmo optar pela realização de uma audiência pública, caso isso se mostre conveniente (artigo 15º). O prazo para a realização da consulta pública pode variar, consoante a dimensão e a localização do projecto (artigo 14º nº 2). Em qualquer caso a autoridade de A.I.A. deve sempre responder por escrito às questões suscitadas pelos interessados, no prazo de 30 dias, interessados esses que são devidamente identificados no decurso da consulta pública (artigo 14º nº6). Abaixo pode ser examinada uma parte listagem dos E.I.A. que se encontram em fase de consulta pública:

http://www2.apambiente.pt/IPAMB_DPP/publico/eia_cp.asp





Nome do Projecto
Concelhos
Data de Início de Consulta Pública
Data Final de Consulta Pública
Informação Relacionada com o Projecto
Informação Adicional

IC37 - Viseu (A25-IP5) - Seia (IC7)
Mangualde, Nelas, Oliveira do Hospital, Seia, Viseu
21-04-2010
09-06-2010
Resumo Não-Técnico e outra informação
Locais de Consulta

Tábua - Oliveira do Hospital (IC7) - Covilhã (A23-IP2)
Covilhã, Oliveira do Hospital, Seia, Tábua
21-04-2010
09-06-2010
Resumo Não-Técnico e outra informação
Locais de Consulta

Oliveira do Hospital (IC7) - Fornos de Algodres (A25-IP5)
Fornos de Algodres, Gouveia, Mangualde, Seia
21-04-2010
09-06-2010
Resumo Não-Técnico e outra informação
Locais de Consulta

Circuito Hidráulico Amoreira - Caliços
Moura, Serpa
13-04-2010
17-05-2010
Resumo Não-Técnico e outra informação
Locais de Consulta

Projecto Integrado do Núcleo de Pedreiras de Mata de Sesimbra
Sesimbra
09-04-2010
27-05-2010
Resumo Não-Técnico e outra informação
Locais de Consulta

Linhas Portimão-Tunes Norte e Portimão-Tunes3, a 400-150kV, Traçado Alternativo na Zona das Barragens do Funcho e do Arade, entre os apoios 42-41 e 78-76
Silves
07-04-2010
20-05-2010
Resumo Não-Técnico e outra informação
Locais de Consulta

Circuito Hidráulico de Caliços - Pias
Moura, Serpa
24-03-2010
28-04-2010
Resumo Não-Técnico e outra informação
Locais de Consulta

Linha Armamar - Recarei, a 400 kV
Armamar, Baião, Lamego, Paredes
24-03-2010
14-05-2010
Resumo Não-Técnico e outra informação
Locais de Consulta

IC35 - Castelo de Paiva-IP5 - Lanços Castelo de Paiva-Mansores (EN223) e Sever do Vouga-IP5 (A25)
Águeda, Arouca, Castelo de Paiva, Sever do Vouga
23-03-2010
11-05-2010
Resumo Não-Técnico e outra informação
Locais de Consulta

Aproveitamento Hidroeléctrico de Girabolhos
Fornos de Algodres, Gouveia, Mangualde, Nelas, Seia
09-03-2010
06-05-2010
Resumo Não-Técnico e outra informação
Locais de Consulta


Uma vez feita a consulta pública, o procedimento deverá passar à fase de avaliação, a cargo da comissão de avaliação, que para o efeito foi nomeada, e à qual foram remetido pela autoridade de A.I.A todos os elementos relevantes que foram sendo produzidos ao longo do procedimento (pareceres técnicos, apreciação técnica do E.I.A, relatório da consulta pública efectuada, entre outros elementos que possam ser relevantes, artigo 16º nº1). Esta avaliação final da comissão tem uma duração de vinte e cinco dias, é nessa fase que se encontram os projectos abaixo elencados:




Processos de AIA em Avaliação
Nome
Proponente
Consultor
Tipologia de Projecto
Concelho(s)
Data de Entrada
Observações
Circuito Hidráulico Amoreira - Caliços
EDIA
PROCESL - Engenharia Hidráulico e Ambiental, Lda.
Recursos hídricos
Moura, Serpa
06-01-2010

Circuito Hidráulico de Caliços - Pias
EDIA
Aqualogus - Consultores de Hidráulica e Recursos Hídricos, Lda
Recursos hídricos
Moura, Serpa
17-12-2009

Linhas Portimão-Tunes Norte e Portimão-Tunes3, a 400-150kV, Traçado Alternativo na Zona das Barragens do Funcho e do Arade, entre os apoios 42-41 e 78-76
Rede Electrica Nacional, SA
ECOSSISTEMA-Consultores em Engenharia do Ambiente, Lda.
Estruturas de transporte de substâncias químicas ou de energia
Silves
16-12-2009

Linha Armamar - Recarei, a 400 kV
Rede Eléctrica Nacional, SA
ATKINS Portugal
Estruturas de transporte de substâncias químicas ou de energia
Armamar, Baião, Lamego, Paredes
09-12-2009

Projecto Integrado do Núcleo de Pedreiras de Mata de Sesimbra
DGGE
VISA, Consultores de Geologia Aplicada e Engenharia do Ambiente, S.A
Indústria extractiva
Sesimbra
04-12-2009

Bloco de Rega de Ervidal
EDIA
ProSistemas, Consultores de Engenharia, S.A
Agricultura, silvicultura, aquicultura e pecuária
Aljustrel, Beja, Ferreira do Alentejo
24-11-2009



O procedimento finda com o envio ao ministro do ambiente da proposta de decisão de impacto ambiental - D.I.A. (artigo 16º nº 2), que deve conter os elementos constantes no artigo 17º. A D.I.A. definitiva é proferida pelo ministro do ambiente nos termos do artigo 18º, no prazo de quinze dias após a recepção da proposta de D.I.A. .É ainda possível configurar-se uma situação de deferimento tácito na qual se pressupõe que o silêncio da Administração relativamente à proposta de D.I.A vale como uma pronúncia em sentido favorável da mesma , solução altamente criticável como será analisado de seguida.
O acto de licenciamento do projecto é emitido após a pronuncia favorável ou condicionalmente favorável ( situação na qual, a D.I.A., sendo favorável impõe condicionamentos ou contrapartidas ambientais ao projecto), ou então após o decurso do prazo de deferimento tácito (prazos previstos no artigo 9nº1). Algumas decisões de impacto ambiental podem ser consultadas no seguinte endereço electrónico:

1http://aiacirca.apambiente.pt/Public/irc/aia/aiapublico/library?l=/aia1686_velocidade/declarao_ambiental/dia1686pdf/_PT_1.0_&a=d

Como a tutela ambiental não se esgota nem se cumpre com um acto de licenciamento ou autorização de um projecto, o regime da A.I.A. compreende também um pós-procedimento, sendo da competência da A.I.A. dirigir e orientar a pós-avaliação do projecto (artigo 27º). Comportando esta várias fases ao longo do desenvolvimento do projecto, constantes dos artigos 28º e seguintes, e que compreendem: Relatório e parecer de conformidade com D.I.A. (artigo 28º), monitorização (artigo 29º), Auditorias (artigo 30º), e Acompanhamento público (artigo 31º).









Desenvolvimento e Análise Crítica de Alguns Aspectos do Procedimento de A.I.A.


A possível falta de imparcialidade da Administração no Procedimento de A.I.A. e o insuficiente reflexo do Princípio da Participação Pública.
Relativamente a este aspecto, devemos recordar que em Portugal, é a Administração Pública a responsável pela direcção de todo o procedimento de A.I.A., e tal como vem expressamente regulado no D.L.69/2000, este tanto pode dizer respeito a projectos “públicos e privados susceptíveis de produzir efeitos significativos sobre o ambiente” (artigo 1º nº 1).Acresce que a responsabilidade pela feitura do estudo de impacto ambiental é da competência do próprio proponente, que no caso de se tratar de um projecto público, é a própria Administração (repare-se na alínea i) do artigo 2º).
Deste modo, não podemos deixar de estranhar, o facto de ser a Administração a própria interessada no licenciamento do projecto, a levar a cabo a direcção de todo o procedimento.
É interessante atendermos aqui à experiência brasileira, como contraponto do regime que temos em Portugal. No Brasil, a redacção do Estudo de Impacto ambiental não cabe ao proponente, mas sim a uma equipa interdisciplinar, que assume a responsabilidade técnica pela elaboração do estudo, e cuja habilitação científica decorre da inscrição no cadastro Técnico Federal das Actividades e Instrumentos de Defesa Ambiental. No entanto, e tal como o Prof. Colaço Antunes, que faz esta crítica, também acaba por reconhecer, esta é uma orientação da Directiva Comunitária 85/335/CEE, da qual o nosso regime é discípulo, uma vez que resulta da sua transposição. No entanto, actualizando um pouco a crítica feita pelo Prof. e tentando dar-lhe um pouco a “cor” do nosso tempo, pensamos que face ao regime unitário que se estabeleceu para todos os projectos de A.I.A., não seria de justificar nesta sede, uma maior amplitude da Participação Pública no procedimento, como forma de controle da actividade da Administração no mesmo.
Para tal, há vários factores que se conjugam e aos quais o nosso legislador parece ter estado algo desatento. Ora vejamos:
Nos termos do artigo 14ºdo D.L. 69/2000, que regula a participação dos interessados no procedimento de A.I.A., a regra geral é a de que estes participem por escrito no mesmo, através de pedidos de esclarecimento, aos quais a autoridade de A.I.A. deve responder por escrito no prazo de trinta dias (artigo 14º nº6). Repare-se também no próprio conceito de “interessados”, que não corresponde simetricamente ao de “cidadãos”, sendo os ditos “interessados”, “devidamente identificados no decurso da consulta pública” (artigo 14º nº6). Sendo a Audiência Pública reservada para quando a Administração entenda que ela é conveniente em determinado processo, face à complexidade, natureza e impactes ambientais previsíveis do mesmo. Tendo lugar essa audiência pública não participam nela todos aqueles que queiram ver esclarecidas as suas questões relativamente a determinada matéria, e que de alguma maneira vejam assim os seus direitos ou interesses serem lesados, mas sem apenas as entidades definidas pelo artigo 15º nº 3. A tudo isto, devemos juntar ainda o facto de e “peso” que a intervenção dos interessados parece ter no decurso do procedimento é ínfima, para não dizer nula. Senão vejamos o artigo 14º nº5, que se limita a estabelecer uma obrigação de envio do “relatório de consulta pública”, para o presidente da comissão de avaliação, que deve conter “uma síntese das opiniões predominantemente expressas e a respectiva representatividade”, nada se dizendo sobre a relevância a dar a essas mesmas opiniões.
Pelo tom um tanto crítico já devemos ter feito transparecer, nesta primeira análise, a nossa posição relativamente a este tema, ela é de desacordo face ao regime vigente. Daqui resulta que a Participação Pública tem, entre nós, dois problemas essenciais: o primeiro tem que ver com a qualidade dos interessados; o segundo prende-se com a relevância as opiniões expressas na consulta pública tem na marcha do processo.
Antes de mais, devemos recordar que a Constituição da República Portuguesa (CRP), estabelece um direito genérico de participação dos interessados nas decisões da Administração, plasmado no artigo 267º nº5 da CRP. Para além disto, não podemos esquecer o famigerado direito ao ambiente, previsto no artigo 66º da Constituição, que confere a todos o direito a um ambiente de vida “humano, sadio e saudável”, bem como a obrigação de o defender, devendo para tal contribuir toda a comunidade (artigo 66º nº2 in fine ). Assim sendo, no número dois desse mesmo artigo confere-se um “direito de participação” dos cidadãos nesse mecanismo de defesa do ambiente, para assegurar o direito ao ambiente, no quadro de um desenvolvimento sustentável. Ora, sendo a nossa Constituição tão frutífera em conceder um direito de participação dos cidadãos na defesa do ambiente, disposição aliás bem característica dos direitos de terceira geração, como é o direito ao ambiente, não se compreende como podem continuar a subsistir procedimentos administrativos onde a participação dos particulares tem um peso tão ínfimo, que mais parece uma mera formalidade, sem qualquer consequência, como se passa no procedimento de impacto ambiental.
A corroborar isto que dizemos vêm as palavras no Prof. Colaço Antunes, segundo o qual é o momento em que é feita a consulta pública que denota o importância que esta tem no procedimento, uma vez que este “pode repercutir-se significativamente sobre a intensidade da tutela. Assim, se esta for inserida numa fase de programação (…)logo na fase em que são efectuadas as opções fundamentais sobre a matéria(…)ainda é possível a formulação de propostas alternativas para impedir ou limitar o impacto ambiental”, ao passo que, sendo a consulta pública feita no momento imediatamente anterior ao da pronúncia da decisão de impacto ambiental, como acontece entre nós, (artigos 14º, 15º e 16º do D.L. 69/2000), não pode acontecer, não podendo por isso as observações modificar o conteúdo da avaliação, limitando-se a ser um plus.
Pensamos que a Administração demonstra aqui uma posição algo autoritária e restritiva dos direitos dos particulares interessados, que passa por ser ela própria a avaliar os seus projectos de impacto ambiental, solução que aliás já criticámos; como também porque, para além disso, a opinião daqueles que podem ver os seus interesses lesados por esses mesmos projectos não é devidamente tida em conta.
Bem sabemos que é normalmente o direito do ambiente que serve de “tubo de ensaio”, para novas soluções a aplicar pelo direito administrativo. No entanto, neste caso, pensamos que muita da litigiosidade que tem acompanhado a construção de alguns projectos sujeitos a avaliação de impacto ambiental poderia se evitada nesta fase prévia. Tal poderia ser feito, tomando como exemplo a recente evolução verificada no direito administrativo, através do alargamento do espectro dos interessados, uma vez que, não nos podemos esquecer que as relações administrativas evoluem cada vez mais no sentido da multilateralidade ( para utilizarmos o termo predilecto do Prof. Vasco Pereira da Silva) ou ainda se quisermos, evoluem no sentido das relações poligonais ou multipolares ( denominações usadas pelos Professores Gomes Canotilho e Sérvulo Correia). De facto, o direito administrativo tem evoluído cada vez mais, no sentido do respeito pela multilateralidade das relações administrativas, e pensamos que este procedimento de avaliação deveria também “abrir” um pouco mais as suas portas à participação pública, para que se pudesse chegara a soluções de projectos mais consensuais, podendo assim evitar-se grande parte do congestionamento dos tribunais administrativos numa fase já posterior ao licenciamento ou autorização ambiental.
Em grande consonância com aquilo que acabamos de dizer, está a Directiva 2003/35/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Maio de 2003, que estabelece a participação do público na elaboração de certos planos e programas relativos ao ambiente e que altera, no que diz respeito à participação do público e ao acesso à justiça a Directiva 85/CEE e 96/61/CE do Conselho. De facto, tentando harmonizar o regime de protecção ambiental europeu, com as resoluções sobre participação pública tomadas na Convenção de Aarhus, em 1998, como aliás se refere logo no artigo 1º dessa mesma Directiva. Não se pretende aqui fazer uma análise exaustiva do conteúdo dessa Directiva, mas até o observador mais desatento, numa primeira leitura, conseguirá notar que o âmbito de aplicação que delimita pata o que entre nós se tem denominado de “participação pública”, é muito mais alargado, bastando para tal atender à definição de: “Publico” ou de “Público Interessado”, que nada tem que ver com o restritivo “os interessados devidamente identificados no decurso da consulta pública”, previsto no artigo 14º nº 6 do D.L.69/2000. A Directiva alerta também para a necessidade de “alertar suficientemente cedo o público em causa” para que possa expressar as suas opiniões em tempo útil, quando “ainda estão abertas todas as opções”, daqui resulta que era intuito da Directiva fazer com que a opinião do público fosse tida em conta na decisão final, o que infelizmente, parece não ter tido grande acolhimento entre nós.
Fazendo uso das palavras usadas por Maria Alexandra Aragão/Figueiredo Dias/Maria Ana Barradas, na sua obra “Presente e Futuro da A.I.A. em Portugal: notas sobre uma reforma anunciada”, pensamos que a alteração legislativa não transpôs para a ordem jurídica nacional, o “conteúdo impositivo mínimo” das disposições que acolhe relativas à consulta pública.







A Possibilidade de Deferimento Tácito e a Discussão sobre a Natureza Jurídica do Procedimento de A.I.A.

Chegados a este ponto, cumpre agora chamar à atenção para estes dois aspectos do procedimento de avaliação ambiental. Aceitaremos de bom grado a crítica de que estes são aspectos que dizem respeito ao Direito Administrativo e não directamente ao Direito do Ambiente; ainda assim decidimos abordá-los neste trabalho por duas ordens de razões: a primeira é a de que, como sabemos, as duas disciplinas estão bastante inter-ligadas, sendo o Direito do Ambiente dependente do Direito Administrativo na medida em que coloca muitas vezes os particulares frente à Administração, quer fazendo valer os seus direitos, quer exigindo prestações por parte da Administração. Por outro lado, é importante não esquecer que o Direito do Ambiente só se completa quando poder ser efectivado e concretizado, quando a tutela que por si é diferida tiver “suporte” material, sendo esse “suporte” os mecanismos administrativos, a na maioria das vezes, os mecanismos do Contencioso Administrativo.
No que se refere ao primeiro aspecto, o mesmo é regulado pelo artigo 19º do D.L., de facto, este preceito permite que, ultrapassado determinado prazo, (que pode variar entre 120 e 140 dias consoante a natureza do projecto, artigo 19º nº1), possa ser tida como favorável a decisão de avaliação de impacto ambiental, que põe fim ao procedimento de A.I.A.. Esta é uma solução altamente criticável e que põe em causa os objectivos da Directiva nº 85/337 CEE, e não só, pois também vai contra a orientação que tem sido adoptada pelo legislador administrativo em Portugal. Como bem refere o Prof. Colaço Antunes no seu manual nesta ocasião o instituto da avaliação de impacto ambiental não passaria de uma “fictio iuris”, não sendo concebível que a tutela comunitária que é dada ao ambiente através do instituto da avaliação de impacto ambiental possa ser assim sublevada por um deferimento tácito, é no fundo uma mera ficção de um acto administrativo de deferimento que nunca chegou a existir.
O que causa ainda mais perplexidade é o facto de, nas sucessivas alterações legislativas que o regime da A.I.A. já sofreu não tenha havido lugar a uma mudança nesta matéria. Dizemos isto, porque essa mudança já ocorreu no Direito Administrativo, uma vez que a figura do acto tácito de deferimento, perdeu ( e bem, pensamos), grande parte do seu peso, com a consagração da Acção de Condenação da Administração à Prática de Acto Devido, consagrada no artigo 66º e seguintes do Código de Procedimento Administrativo (C.P.A.). Concordamos assim inteiramente, com a opinião do Prof. Vasco Pereira da Silva (contra os Professores Mário Aroso de Almeida e Vieira de Andrade, que invocam não estarmos ai perante um verdadeiro acto administrativo), ao defender que o artigo 67º nº 1 b) do CPA, incorpora também a possibilidade de condenação da administração à prática de acto devido, quando tenha havido deferimento tácito, especialmente se pensarmos que podem estar em causa relações multilaterias, tão características do Direito do Ambiente, em que muitas vezes, a decisão que é favorável para uma parte dos interessados nela, pode ser desvantajosa para outra parte, na medida em lesa os seus direitos.
Assim sendo, pensamos que, de iure condendo, e uma vez que o legislador tem sido avesso em modificar a sua decisão quanto a tema, esta será a melhor solução, podendo os interessados impugnar a decisão de deferimento tácito.
No entanto, esta solução impõe também que se considere que estamos de facto perante um verdadeiro acto administrativo, quer nas situações de deferimento tácito, quer quando se torne necessário impugnar uma decisão de impacto ambiental D.I.A. que foi efectivamente tomada e não apenas “deferida”. Isto leva-nos até ao segundo ponto da nossa discussão, que é o de saber se estamos perante um verdadeiro acto administrativo quando tratamos de uma avaliação de impacto ambiental. Pode afirmar-se que discussão é antiga e ultrapassada, mas não resistimos a tratar dela nesta sede, nem que seja por uma razão de clarificação da nossa posição.
Foram várias as qualificações dadas à decisão de avaliação de impacto ambiental, em face da lei anterior, o D.L. nº 186/90, uma vez que, no artigo 6º deste diploma, se permitia que a entidade competente para o licenciamento, pudesse desconsiderar os resultados da avaliação de impacto ambiental no acto de licenciamento, podendo ir contra estes, desde que fundamentasse a sua decisão. O Prof. Colaço Antunes qualificava então esse “parecer”, em que era definida então a decisão de impacto ambiental, como um “acto final parcial”, na medida em que o mesmo punha fim ao procedimento de avaliação de impacto ambiental, e por outro lado era parcialmente vinculativo para a Administração, na medida em que a margem de discricionariedade de que esta dispunha para se desvincular dele era muito pequena. Na vizinha Espanha o problema também se colocou, e pensamos que ainda mantém actualidade, dividindo a doutrina no mesmo sentido que em Portugal. No entanto, nesse ordenamento, o problema assume outros contornos, na medida em que cada Comunidade Autónoma dispõe de competência material própria para poder regular o procedimento administrativo de avaliação ambiental, podendo as regras do mesmo divergir de Comunidade para Comunidade. Pensamos que ai tem mais sentido uma solução como a que é apontada pelo Prof. Francisco Luís Perez Guerrero, que passa pela consideração individual de da regulação que é feita por cada Comunidade Autónoma, para que desse modo se possa apurar se a decisão de impacto ambiental é um acto administrativo ou um mero parecer.
Entre nós, a questão parece estar já resolvida, face ao artigo 120º do C.P.A. que qualifica os actos administrativos como “decisões”, e estamos de facto aqui perante uma decisão, decisão essa que é determinante de um acto posterior que é a licença ambiental, tal como transparece do regime da licença ambiental. No entanto é muito importante não confundir, condição de validade com vinculação, pois o facto de a decisão de A.I.A. ter decidido num certo sentido, não significa que o licenciamento do projecto tenha de acontecer, uma vez que podem estar outros valores em presença que contendam com o licenciamento. Se no entanto, a decisão de impacto ambiental for de conteúdo negativo ao licenciamento do projecto, ou seja, se decidir no sentido de que aquele projecto terá efeitos demasiado nocivos para o ambiente, de tal forma que não se deve permitir o seu licenciamento, e se , ainda assim, ele vier a acontecer, esse licenciamento está viciado de nulidade, face ao que resulta do artigo 20º nº2 e 3 do D.L.69/2000.
Estaremos assim perante uma nulidade “por natureza”, nas palavras do Prof. Jorge Miranda, uma vez que, essa não é uma causa de nulidade que conste do elenco do artigo 133º nº2 do C.P.A. mas que já será enquadrável no nº1 desse mesmo artigo, uma vez que falta ao acto de licenciamento nesse caso, o “elemento essencial” que é a decisão de impacto ambiental favorável.


Indicações Bibliográficas:

Pereira da Silva, Vasco “Verde Cor de Direito Lições de Direito do Ambiente”. Almedina, edição d Fevereiro de 2002, Páginas 153 e seguintes.

Colaço Antunes, Luís Filipe “O Procedimento Administrativo de Avaliação de Impacto Ambiental”. Almedina, 1998


Aragão, Maria Alexandra/Figueiredo Dias, José Eduardo/Barradas, Ana Maria. “Presente e futuro da A.I.A. em Portugal: notas sobre uma reforma anunciada”. In C.E.D.O.U.A.- Revista do Centro de Estudos do Ordenamento, Urbanismo e Ambiente. Nº 2, ano de 1998.


Gaspar Portugal, Pedro “ A Avaliação de Impacto Ambiental” in Revista Jurídica do Urbanismo e do Ambiente, nº 14, Dezembro de 2000, páginas 83 e seguintes.


Melo Rocha, Mário de “A Avaliação de Impacto Ambiental como Principio do Direito do Ambiente nos Quadros Internacional e Europeu” .
In Publicações Universidade Católica, Porto, 2000.


Sosa Wagner, Francisco “El Derecho Administrativo del Siglo XXI” , páginas 3981 e seguintes.

Ana Margarida Carlos Sapateiro, subturma 5, nº 16474