A Reserva Ecológica Nacional (REN)

Evolução histórica

A Reserva Ecológica Nacional (REN) foi criada pelo Decreto-Lei n.º 321/83, de 5 de Julho, com o intuito de “salvaguardar, em determinadas áreas, a estrutura biofísica necessária para que se possa realizar a exploração dos recursos e a utilização do território sem que sejam degradadas determinadas circunstâncias e capacidades de que dependem a estabilidade e fertilidade das regiões, bem como a permanência de muitos dos seus valores económicos, sociais e culturais”. A REN integrava, pois, “todas as áreas indispensáveis à estabilidade ecológica do meio e à utilização racional dos recursos naturais, tendo em vista o correcto ordenamento do território”.
Tendo-se mostrado aconselhável reformular alguns aspectos do regime jurídico até então vigente, mas mantendo os seus princípios fundamentais, procedeu-se à revogação do Decreto-Lei n.º 321/83, de 5 de Julho, operada pelo Decreto-Lei n.º 93/90, de 19 de Março, que consagra a REN como “uma estrutura biofísica básica e diversificada que, através do condicionamento à utilização de áreas com características ecológicas específicas, garante a protecção de ecossistemas e a permanência e intensificação dos processos biológicos indispensáveis ao enquadramento equilibrado das actividades humanas”.
O regime jurídico estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 93/90, de 19 de Março, sofreu várias alterações, sendo a mais profunda aquela que foi operada pelo Decreto-Lei n.º 180/2006, de 6 de Setembro, o qual veio “consagrar a possibilidade de viabilizar usos e acções que, por reconhecidamente não porem em causa a permanência dos recursos, valores e processos ecológicos que a Reserva Ecológica Nacional pretende preservar, se justificam plenamente para a manutenção e viabilização de actividades que podem e devem existir nestas áreas”.
Contudo, da experiência de aplicação do regime jurídico da REN, tal como é estabelecido no Decreto-Lei n.º 93/90, de 19 de Março, levou o XVII Governo Constitucional a decidir empreender a sua revisão, a qual foi concretizada pelo Decreto-Lei n.º 166/2008, de 22 de Agosto, que se encontra em vigor desde 22 de Setembro de 2008.



Conceito e objectivos da REN



A REN é "uma estrutura biofísica que integra o conjunto das áreas que, pelo valor e sensibilidade ecológicos ou pela exposição e susceptibilidade perante riscos naturais, são objecto de protecção" (art.2º/1) . Esta é qualificada como uma restrição de utilidade pública "à qual se aplica um regime territorial especial que estabelece um conjunto de condicionamentos à ocupação, uso e transformação do solo, identificando os usos e as acções compatíveis com os objectivos desse regime nos vários tipos de àreas" (art.2º/2).

O art.2º/3 estabelece os objectivos da REN. Assim, a REN "visa contribuir para a ocupação e o uso sustentáveis do território", bem como:

"a) Proteger os recursos naturais água e solo, bem como salvaguardar sistemas e processos biofísicos associados ao litoral e ao ciclo hidrológico terrestre, que asseguram bens e serviços ambientais indispensáveis ao desenvolvimento das actividades humanas";

b) Prevenir e reduzir os efeitos da degradação da recarga de aquíferos, dos riscos de inundação marítima, de cheias, de erosão hídrica do solo e de movimentos de massa em vertentes, contribuindo para a adaptação aos efeitos das alterações climáticas e acautelando a sustentabilidade ambiental e a segurança de pessoas e bens;

c) Contribuir para a conectividade e a coerência ecológica da Rede Fundamental de Conservação da Natureza;

d) Contribuir para a concretização, a nível nacional, das prioridades da Agenda Territorial da União Europeia nos domínios ecológico e da gestão transeuropeia de riscos naturais".





Delimitação das áreas REN



São possíveis dois níveis de delimitação: o nível estratégico e o nível operativo.

Nível estratégico:

A este nível cabe assegurar a coerência territorial das áreas integradas na REN, bem como a garantia de articulação com os restantes regimes do ordenamento do território que são enunciados no art.3º. Na elaboração das orientações tem-se em conta o "modelo territorial do Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território e com as estruturas regionais de protecção e valorização ambiental, estabelecidas nos planos regionais de ordenamento do território" e "o disposto no Plano Nacional da Água, nos Planos de Gestão de Bacia Hidrográfica e em outros planos sectoriais relevantes" (art.7º/1 e 2). Deve-se assegurar, a este nível, a coerência global da prossecução da política de ordenamento do território através dos seus instrumentos.

Este nível é concretizado através das orientações estratégicas de âmbito nacional e regional, que são aprovadas pelo Conselho de Ministros sob a forma de resolução.

As orientações estratégicas enquadram e limitam o exercício das competências administrativas de delimitação ao nível municipal.

Em certa parte, a delimitação que resultaria da aplicação das orientações, podem ser afastadas pelos municípios, tendo em consideração "a necessidade de exclusão de áreas com edificações legalmente licenciadas ou autorizadas, bem como das destinadas à satisfação das carências existentes em termos de habitação, actividades económicas, equipamentos e infra-estruturas" (art.9º/2 e 3, b)). Ficando, neste caso, o município obrigado a fundamentar os motivos do afastamento bem como o fim a que se destinam essas áreas que deveriam ser integradas em REN, de acordo com as orientações (art.9º/3, b)).

De acordo com o art7º/3 as orientações estratégicas "são acompanhadas de um esquema nacional de referência", que "inclui a identificação gráfica das principais componentes de protecção dos sistemas e processos biofísicos, dos valores a salvaguardar e dos riscos a prevenir" (art.7º/4).

As orientações estratégicas de âmbito nacional são elaboradas pela Comissão Nacional da REN, com a colaboração das CCDR, as orientações estratégicas de âmbito regional são elaboradas pelas CCDR, com a colaboração das administrações das regiões hidrográficas (ARH), e "em articulação com os municípios da área territorial abrangida" (art.8º/1 e 2).

Do disposto no art.41º/1 e 2 retira-se que as orientações são de elaboração obrigatória porque se estabelece que as orientações estratégicas de âmbito nacional e regional devem ser elaboradas no prazo de um ano contado a partir da data de tomada de posse da Comissão Nacional da REN e porque a delimitação ao nível municipal pressupõe a sua publicação.

Nível operativo:

Este nível compreende a delimitação obrigatória das áreas REN ao nível municipal em carta autónoma, elaborada à escala 1:25000 ou superior, que é acompanhada de memória descritiva (art.9º/3).

Nos termos do art.9º/4 as áreas da REN assim delimitadas devem ser identificadas nas plantas de condicionantes dos planos especiais e municipais de ordenamento do território, constituindo parte integrante das estruturas ecológicas municipais por mero efeito da lei.

Cabe às câmaras municipais a competência para a apresentação de uma proposta de delimitação, quando esta ocorrer no âmbito de um procedimento autónomo (previsto no art.11º) ou no âmbito da elaboração, alteração ou revisão de plano municipal de ordenamento do território. Para que possam desempenhar essa competência, as CCDR e as ARH competentes a nível territorial estão obrigadas a um dever especial de fornecimento de informação técnica necessária.

O art.10º/1 estabelece que cabe às CCDR assegurar o acompanhamento assíduo e continuado da elaboração técnica da proposta de delimitação pelo município. A colaboração entre a autarquia e a CCDR pode levar a que se constitua uma parceria onde se estabeleçam "os termos de referência para a elaboração, os prazos e as formas de colaboração técnica" a prestar pela CCDR (art.10º/2).

De acordo com o art.14º/1 quando a delimitação das áreas REN ocorra no âmbito da elaboração, alteração ou revisão de plano especial de ordenamento do território, a competência para a elaboração da proposta cabe á entidade responsável pela elaboração desse plano especial de ordenamento do território.

A proposta de delimitação tem por base as tipologias de área REN enumeradas no art.4º e descritas no anexo I.

À entidade competente cabe-lhe ponderar "a necessidade de exclusão de áreas com edificações legalmente licenciadas ou autorizadas, bem como das destinadas à satisfação das carências existentes em termos de habitação, actividades económicas, equipamento e infra-estruturas" (art.9º/2). Verificada a ponderação, deve a entidade competente propor a exclusão de algumas das áreas que deveriam ser integradas na REN, mas que se considera que não são necessárias para satisfazer dois interesses públicos autónomos, especificados no art. 9º/2, e que são: a) a protecção da segurança jurídica em relação às áreas onde existem já edificações legalmente licenciadas ou autorizadas; e b) a garantia de espaços para a edificação de habitações ou outros equipamentos públicos ou privados. Nos termos do nº3 deste artigo a proposta de limitação deve ser especialmente fundamentada a estas áreas e deve incluir a indicação do fim a que se destinam.

Este regime concede aos municípios um verdadeiro poder de limitação de quais as áreas a integrar ou excluir na REN ponderando outros interesses públicos relevantes.

Seguidamente verifica-se a sua aprovação pela CCDR territorialmente competente, onde se verificam diferenças consoante a delimitação ocorra em procedimento autónomo ou no âmbito da elaboração, alteração ou revisão de plano municipal ou especial de ornamento do território.

O procedimento autónomo é realizado nos termos do art.11º. A câmara municipal deve submeter a sua proposta de delimitação à CCDR para aprovação, esta deve proceder á realização de uma conferência de serviços com todas as entidades administrativas representativas dos interesses a ponderar no prazo de 22 dias.

No âmbito desta conferência as diversas entidades, caso o pretendam fazer, devem emitir pareceres ou outro tipo de actos sobre a proposta de delimitação. É à CCDR que cabe pronunciar-se sobre a compatibilidade da proposta de delimitação com os critérios constantes no regime jurídico da REN e com as orientações estratégicas de âmbito nacional e regional, tal como, sobre as propostas de exclusão de áreas da REN e sua fundamentação.

Terminada a conferência, é emitido um parecer que procede à reunião de todas as posições expostas pelas entidades intervenientes, e assinado por todos. O parecer tem valor jurídico de substituição dos diversos pareceres que devessem ser emitidos, por essas entidades, sobre a proposta de delimitação.

Os representantes das entidades convocadas têm a possibilidade de concordar ou discordar com a proposta de delimitação. Há também a possibilidade de ser emitido um parecer favorável de ser condicionado. Caso se verifique abstenção de pronúncia considera-se que a entidade por si representada nada tem a opor à proposta de delimitação se não manifestar a sua discordância no prazo de 5 dias após a realização da conferência.

Finalmente o parecer da conferência de serviços deve conter a "posição final da CCDR". Esta quando favorável à proposta de delimitação "é convertida em aprovação definitiva da delimitação da REN" caso não haja oposição nenhuma das entidades. o art.11º/4 estabelece o prazo de 5 dias após a realização da conferência de serviços, no caso de alguma entidade não ter comparecido ou não se ter pronunciado sobre a proposta de delimitação para que a conversão possa operar.

Caso a posição final da CCDR seja desfavorável à proposta de delimitação: 1) o município pode reformular a proposta apresentada nos termos que lhe forem propostos pela CCDR e submeter a proposta novamente à CCDR. Caso esta considere que a reformulação foi feita de acordo com a posição final pode proceder à sua aprovação final. Se as propostas reformuladas apresentadas pelo município não corresponderem aos condicionamentos do parecer final terá lugar a aplicação do art.11º/15, tendo a CCDR a possibilidade de ela própria reformular a proposta, aprovando definitivamente a delimitação da REN. Sendo que, a produção dos efeitos desta aprovação depende de homologação do membro do Governo responsável pelas áreas do ambiente e do ordenamento do território; 2) há também a possibilidade de o município promover a consulta da Comissão Nacional da REN, dando esse facto a conhecer à CCDR. A consulta deve ter lugar no prazo de 15 dias a contar da emissão da posição final da CCDR. Neste caso a Comissão Nacional da REN tem 22 dias a contar da recepção do pedido de consulta para emitir o seu parecer. Sendo emitido o parecer pela Comissão Nacional da REN, a CCDR tem a possibilidade de "ponderar a sua posição final", este parecer não é vinculativo para a CCDR.
Ainda que a "posição final" da CCDR seja favorável à proposta de delimitação, há possibilidade de que alguma das entidades chamadas a pronunciar-se emita parecer negativo, podendo promover a consulta da Comissão Nacional da REN desde que se trate de "casos excepcionais devidamente fundamentados". Neste caso cabe à CCDR esperar pelo decurso do prazo para o pedido da consulta à Comissão Nacional da REN, sendo que após o decurso do prazo sem que tenha existido pedido de consulta a CCDR pode aprovar a proposta.
Ocorrendo a delimitação aquando da elaboração, alteração ou revisão de plano especial de ordenamento do território, a entidade competente para elaborar a proposta de delimitação é a entidade responsável pela elaboração do plano especial em causa, sendo aplicado o art. 9º, devidamente alterado.


Alteração da delimitação e reintegração

As alterações da delimitação da REN seguem o regime estabelecido para a sua elaboração, acompanhamento e aprovação, devidamente adaptadas (art. 16º). Estas alterações têm de ter "carácter excepcional e devem salvaguardar a integridade e a coerência sistemática da REN".
Essa alteração pode ser feita através do Conselho de Ministros, com prévia audição da Câmara Municipal do Município abrangido caso se trate de "casos excepcionais de relevante interesse geral", sendo obrigatória a fundamentação da decisão.
A reintegração de áreas REN dá-se em relação a áreas que deveriam ser integradas na REN mas que acabaram por não ser delimitadas como tal, o que pode ocorrer por algum dos motivos previstos no art. 9º/2 ou no âmbito do art. 17º.
O período de reintegração pode ser de 5 anos quando a exclusão tenha ocorrido no âmbito de procedimento de delimitação ou alteração da delimitação para a execução de projectos e a obra ainda não se tenha iniciado; pode ser o prazo de execução de plano municipal de ordenamento do território, quando a exclusão tenha ocorrido no âmbito da elaboração desse plano e a obra ainda não tenha sido iniciada. Havendo projectos com título válido para execução só pode haver reintegração após a verificação da caducidade do título.
Passado o período de tempo para a reintegração a Câmara Municipal deve alterar a carta municipal da REN, elaborando uma proposta nesse sentido, submetendo-a a aprovação da CCDR, ocorrendo posteriormente a alteração e publicação da carta é aplicável um regime simplificado em relação ao previsto no art. 11º.


Acções permitidas, interditas e condicionadas

Este regime é aplicável quando existam acções incompatíveis com os objectivos de protecção ecológica e ambiental e de prevenção e redução de riscos naturais de áreas integradas em REN. Quando tal não aconteça os usos ou acções podem estar isentos de qualquer tipo de procedimento, sujeitos a um regime de comunicação prévia ou a um regime de autorização, de acordo com o quadro do anexo II.
O art. 20º/1 estabelece que são interditos os usos e as acções de iniciativa pública ou privada que se traduzam em: operações de loteamento; obras de urbanização, construção e ampliação; vias de comunicação; escavações e aterros; destruição do revestimento vegetal. No tocante a este último ficam ressalvadas da interdição "as acções necessárias ao normal e regular desenvolvimento das operações culturais de aproveitamento agrícola do solo e das operações correntes de condução e exploração dos espaços florestais".
Estes usos podem não ser interditos se forem considerados "compatíveis com os objectivos de protecção ecológica e ambiental e de prevenção e redução de riscos naturais de áreas integradas em REN" (art.20º/2).
Para que tal suceda é necessário que os usos não coloquem em causa as funções das respectivas áreas e constem do anexo II como isentos de qualquer tipo de procedimento, sujeitos à realização de uma mera comunicação prévia ou sujeitos à obtenção de autorização (art.20º/3).
A comunicação prévia a que se refere o art. 20º/3, alínea b), sub alínea ii), tem o propósito de informar a Administração de que o uso ou actividade se vai realizar, pronunciando-se esta apenas se o uso ou actividade em causa não estiver abrangido pelo regime de comunicação prévia. Esta é realizada por escrito e dirigida à CCDR (art. 22º/1 e 2).
Nos termos do art. 22º/3, as obras objecto de comunicação prévia podem iniciar-se no prazo de 25 dias sobre a apresentação da comunicação prévia, com excepção dos casos em que a comunicação prévia seja realizada nos termos do art. 13º - A do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, aos quais se aplica o prazo previsto nesse diploma (art. 22º/6). O art. 22º/4 ressalva que a realização de uma comunicação prévia de início de um uso ou de uma acção que devesse ser objecto de autorização não preclude o dever de obtenção dessa mesma autorização, no entanto, a CCDR deve informar o interessado, no prazo de 22 dias a contar da data da apresentação da comunicação prévia, que a realização da acção se encontra sujeita a autorização e das consequências advenientes da realização desse mesmo uso ou acção sem obtenção da referida autorização (art. 22º/5).
A autorização é emitida pela CCDR na sequência de pedido apresentado para o efeito junto da CCDR ou da Câmara Municipal (art. 23º/1). A CCDR tem o prazo de 25 dias para a decisão final do pedido de autorização sob pena de se considerar o pedido tacitamente deferido (art. 23º/2). Caso a autorização seja solicitada nos termos do art. 13º - A do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, aplica-se o prazo previsto nesse diploma (art. 23º/10).
O art. 23º/3 estabelece que no âmbito da apreciação do pedido, a CCDR pode solicitar ao requerente ou à entidade responsável, consoante o caso, no prazo máximo de 10 dias a contar da data da recepção do processo, a apresentação dos elementos em falta, bem como, sempre que tal se mostre necessário por uma única vez, os elementos adicionais relevantes para a decisão suspendendo-se o prazo para a decisão final do pedido de autorização.
Perante os elementos fornecidos, a CCDR pode estabelecer condicionamentos de ordem ambiental e paisagística à realização das obras, tendo em vista a preservação dos valores que levaram à classificação do local como REN (art. 23º/4).
A autorização caduca findo o prazo de um ano sem que o interessado tenha apresentado o pedido de licenciamento, autorização, aprovação ou realizar a comunicação prévia relativos à obra a que a autorização respeita (art. 23º/5). O mesmo sucede quando a licença ou concessão para a qual a autorização foi emitida cesse a sua vigência (art. 23º/6).
A realização de actividades em áreas REN pode ser permitida por despacho conjunto do membro do Governo responsável pelas áreas do ambiente e do ordenamento do território e do membro do Governo competente em razão da matéria desde que haja relevante interesse público da actividade em causa e que esta não se possa realizar de forma adequada em áreas não integradas na REN (art. 21º/1).
O reconhecimento de interesse público pode condicionar a realização da actividade em causa ou estabelecer medidas de minimização de afectação das áreas em causa (art. 21º/2).
No art 21º/3 estabelece-se a possibilidade de a declaração de impacte ambiental favorável ou condicionalmente favorável equivaler ao reconhecimento do interesse público de infra-estruturas públicas, nomeadamente ferroviárias, rodoviárias, portuárias, aeroportuárias, de abastecimento de água ou de saneamento, sujeitas a avaliação de impacto ambiental, nos termos do respectivo regime.
No art. 25º prevê-se a possibilidade de celebração de contratos de parceria entre as CCDR e as Câmaras Municipais, servindo estes para regular o exercício em parceria com as Câmaras Municipais das competências atribuídas às CCDR nos art. 22º e 23º, mais concretamente o âmbito, os termos e as suas condições.
No art. 27º/1 é estabelecida a cominação com nulidade dos actos administrativos violadores do disposto no capítulo III ou que permitam a realização de acções em desconformidade com os fins que determinaram a exclusão de áreas da REN. A entidade administrativa responsável pela emissão do acto administrativo revogado anulado ou declarado nulo bem como os titulares dos respectivos órgãos e os seus funcionários e agentes respondem civilmente pelos prejuízos causados (art. 27º/2).
Quando a ilegalidade que fundamenta a revogação, anulação ou declaração de nulidade resulte de parecer vinculativo, a autorização ou aprovação legalmente exigível, a entidade que o emitiu responde solidariamente com a entidade administrativa que praticou o acto revogado, anulado ou declarado nulo, que tem sobrte aquela direito de regresso (art. 27º/3).


Regime económico-financeiro

No art. 33º é prevista a possibilidade de financiamento de projectos públicos ou privados que contribuam para a gestão sustentável das áreas da REN pelo Fundo de Intervenção Ambiental ou pelo Fundo de Protecção dos Recursos Hídricos.
A inclusão de áreas municipais na REN constitui factor de discriminação positiva para efeitos da aplicação da alínea a), do nº 2, do art. 6º da Lei 2/2007, de 15 de Janeiro, Lei do financiamento local (art. 34º).
Na elaboração dos planos municipais de ordenamento do território, as áreas integradas na REN são consideradas para efeitos de estabelecimento dos mecanismos de perequação compensatória dos benefícios e encargos dos proprietários na medida em que contribuam para a valorização dos terrenos com capacidade edificatória (art. 35º/1). Estas áreas da REN não são contabilizadas para o cálculo da edificabilidade (art. 35º/2).



Bibliografia

Gomes, Carla Amado, "Risco e modificação do acto autorizativo concretizador de deveres da protecção do ambiente"
Gomes, Carla Amado e Tiago Antunes, "O que há de novo no Direito do Ambiente (Actas de Jornadas de Direito do Ambiente)"
Pardal, Sidónio, "Planeamento do espaço rústico (As irracionalidades da RAN e da REN)"
Silva, Vasco Pereira da, "O meu caderno verde"


Ana Cristina Magalhães
A, 6 Nº 16455