REN Revisitada

REN REVISITADA

"…justificando-se, aqui ou ali, o sacrifício de alguns direitos individuais, como sejam o de construir em todo e qualquer pedaço do território nacional."

Considerações Iniciais

No âmbito do trabalho de investigação proposto e, tendo em conta o programa da cadeira, optei pelo tema a apresentar subsequentemente.

Vou expor sobre a Reserva Ecológica Nacional. É um instrumento de gestão territorial essencial que resultará certamente num estudo interessante e enriquecedor.

Para tal, começaremos por dar o enquadramento constitucional do direito do ambiente cuja vertente positiva e negativa estão na origem de instrumentos como a REN. Estudaremos depois o conceito e natureza jurídica da REN. Viajaremos pela evolução do regime jurídico da REN, terminando com o esclarecimento do seu regime jurídico actual.

Por esta altura, teremos então todas as premissas para analisar criticamente a REN, considerar os seus prós e contras e desenhar o seu futuro.

Direito do ambiente: âmbito da sua dimensão constitucional

Consagrado no artigo 66.º da Constituição da República Portuguesa, está o "direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado". Para autores como o Professor Vasco Pereira da Silva, é indubitavelmente um direito fundamental, formal e materialmente constitucional. É, portanto, um direito subjectivo tutelado pela CRP e autónomo daqueles que inevitavelmente são consigo conexos. A sua tutela é directa e imediata ao abrigo do artigo52.º/3 a) CRP.

Enquanto bem da colectividade não apropriáveis por um indivíduo ou grupo de indivíduos, a defesa e concretização do direito ao ambiente assumem a natureza de tarefa fundamental do Estado. A defesa da natureza e do ambiente, a preservação dos recursos naturais e o correcto ordenamento do território são das tarefas basilares do Estado (9.º e) CRP). São incumbências do mesmo a criação e desenvolvimento de reservas naturais, o aproveitamento racional dos recursos naturais e a integração de objectivos ambientais nas várias políticas de âmbito sectorial (66.º/2 c), d) e f) CRP). A Constituição assume não apenas a consagração de imposições constitucionais de uma política de ambiente, como também a existência de um dever do Estado de proteger o ambiente.

Para efectivar esta orientação constitucional, a doutrina tem vindo a estudar uma série de princípios que constituem o quadro orientador das actuações públicas e privadas que, de algum modo, possam colidir com o bem ambiente. Cabe, nesta sede, salientar os princípios da prevenção e da participação.

O princípio da prevenção visa essencialmente a criação de mecanismos que evitem os danos antes da sua ocorrência. O princípio da participação tem por objectivo garantir que as decisões políticas e administrativas a nível ambiental sem antecedidas pela colaboração activa de cidadãos e interessados. É a velha questão da legitimidade.

É neste quadro que se insere a planificação ambiental. Positivamente, visto que qualquer actividade planificadora dos recursos naturais tem de se basear nos princípios constitucionais de política ambiental e dos planos do ordenamento do território. Negativamente, pois esta actividade não pode por em causa os princípios estruturastes do direito do ambiente.

Conceito e Natureza Jurídica da REN

Sendo um instrumento de política de ambiente (27.º d) Lei de Bases do Ambiente), a REN é um conjunto de áreas do território nacional, devido e previamente delimitado, afecto a um interesse público específico a que corresponde um regime jurídico comum.

Afasta-se de outros instrumentos como as Áreas Protegidas, a Rede Natura 2000, a Reserva Agrícola Nacional, entre outros.

A primeira noção de REN do DL 93/90 de 19 de Março era "estrutura biofísica básica e diversificada que, através de condicionamentos à utilização de áreas com características ecológicas específicas, garante a protecção de ecossistemas e a permanência e intensificação dos processos biológicos indispensáveis ao enquadramento equilibrado das actividades humanas." Trata-se de uma criação jurídico ambiental que visa integrar, sob o mesmo regime jurídico, áreas que, pelas suas características específicas, devem estar condicionadas à intervenção humana, de modo a salvaguardar os seus recursos naturais. De relevar que as áreas abrangidas pela REN representam uma restrição à actividade humana que se ancora no princípio constitucional da protecção do ambiente e da preservação dos recursos naturais.

Ao ser imposta uma restrição à actividade humana, a REN constitui um limite à utilização do solo por parte daquele que se apresenta como proprietário ou possuidor de um direito real de gozo, perante a ordem jurídica. Os direitos legítimos do proprietário sofrem uma amputação quando dada parcela de solo pertença à REN. Veremos infra estas limitações. Sendo o direito de propriedade um direito fundamental, há que fundamentar o porquê do direito fundamental ao ambiente prevalecer sobre o primeiro, até certo ponto. A doutrina alemã baseia-se nas noções de vincularão social da propriedade do solo e de vincularão situacional do solo. Estas ideias procuram essencialmente dizer que as restrições ao direito de propriedade se justificam por um interesse público específico e salvaguarda de um determinado bem jurídico comum. Apela-se à confrontação das qualidades intrínsecas de dado terreno bem como a sua localização e situação factual, para daí se retirar que o mesmo deve ser afecto a um fim público específico. Devido a este fim, o proprietário tem que se sujeitar a certos limites ao seu direito.

Este instrumento jurídico restringe assim o direito de propriedade e o direito à livre iniciativa económica, através de um acto de autoridade justificado por um fim social do direito de propriedade. Não obstante, a REN tem de ter uma intenção ordenadora dos vários interesses em causa.

A escolha da área integrante da REN envolve um juízo cuidado e objectivo, que ponha em confronto a situação da área e o interesse público que visa prosseguir. Fá-lo através de um plano de ordenamento territorial.

Do acima exposto, se retira uma dupla natureza jurídica da REN: é um instrumento jurídico de restrição ao uso do solo, por um lado; por outro, é um meio através do qual se procede a um ordenamento ambiental.

A REN é um importante limite ao princípio da discricionariedade de planificação da Administração.

O novo regime da REN define-a da seguinte forma: "estrutura biofísica que integra o conjunto das áreas que, pelo valor e sensibilidade ecológicos ou pela exposição e susceptibilidade perante riscos naturais, são objecto de protecção especial." Pela primeira vez, o legislador qualifica juridicamente a REN como restrição de utilidade pública. O conceito abandona a referência às actividades humanas.

Regime jurídico: ontem e hoje

A REN foi primeiramente instituída pelo DL 321/83, que visava "salvaguardar, em determinadas áreas, a estrutura biofísica necessária para que se possa realizar a exploração dos recursos e a utilização do território sem que sejam degradadas determinadas circunstâncias e capacidades de que dependem a estabilidade e fertilidade das regiões, bem como a permanência de muitos dos seus valores económicos, sociais e culturais". A REN integrava todas as "áreas indispensáveis à estabilidade ecológica do meio e à utilização racional dos recursos naturais, tendo em vista o correcto ordenamento do território".

Seguidamente, surge o DL 93/90 De acordo com este DL de 19 de Março a REN abrangia obrigatoriamente, as áreas sitas nas zonas costeiras e ribeirinhas, águas interiores, áreas de infiltração máxima e zonas declivosas. As áreas pertencentes à REN têm de ser delimitadas, isto é, nem todas as áreas declivosas, por exemplo, são REN, mas as que são têm que estar devidamente delimitadas.

Cabia ao Governo, através de resolução do Conselho de Ministros e ouvida a Comissão Nacional da REN, aprovar a integração e exclusão das áreas pertencentes à REN. Há que ter em conta que devem ser excluídas áreas legalmente construídas ou de construção já autorizada, bem como a satisfação de carências habitacionais, equipamentos e infra-estruturas. As propostas deviam ser acompanhadas de pareceres dos municípios em causa.

O regime em causa não estabelecia uma proibição absoluta de actividade humana. Eram salvaguardadas as acções de loteamento, as obras de urbanização, a construção de edifícios , as obras hidráulicas, as obras relativas a vias de comunicação, os aterros, as escavações e a destruição do coberto vegetal que tenham sido objecto de autorização emitido em data anterior à resolução do conselho de ministros relativa à REN. O mesmo sucedia com as instalações para defesa nacional e as acções de interesse público. Uma das críticas feitas a este regime é que pecava por uma excessiva abertura.

As acções proibidas eram taxativas e correspondiam a operações urbanísticas, isto é, actuações humanas que envolvessem transformação material dos terrenos para fins urbanísticos, para usos distintos do mero uso agrícola.

Estavam totalmente proibidas as operações de loteamento, obras de urbanização, construção de edifícios, obras de hidráulica, vias de comunicação, aterros, escavações e destruição do coberto vegetal. Por outro lado, os aterros, escavações e destruição de coberto vegetal mais dificilmente se enquadram no conceito de operações urbanísticas, visto que são operações normais de aproveitamento do solo cuja natureza e consequências ambientais são muito diversas. Restava então saber se os aterros, escavações e destruição de coberto vegetal realizadas no âmbito do aproveitamento agrícola, pecuário ou florestal se integravam na proibição absoluta. A intenção do legislador parece ter sido alargar o âmbito da norma para integrar todo o tipo de aterros, escavações e destruição de coberto vegetal. Afonso Queiró defende que às normas deve atribuir-se o sentido que melhor corresponda à consecução do resultado prático que o legislador visa obter. Ou seja, todo o tipo das ditas actividades é proibido pois esta é a solução que melhor protege o bem jurídico ambiente. Assim sendo, a doutrina, encabeçada por Gomes Canotilho, tem entendido quedas restrições do direito de propriedade em razão de uma vincularão ecológico-social da propriedade, podem e devem se acompanhadas do dever de indemnizar o proprietário sempre que haja sacrifício económico significativo na esfera patrimonial deste.

Para determinadas áreas que ainda não tinham sido objecto de delimitação governamental mas que necessitavam de especial protecção, o legislador estabeleceu um regime jurídico transitório.

Como forma de punir o desrespeito pelas acções proibidas, existiam 3 vias: aplicação de coimas decorrentes de um processo contra-ordenacional; a possibilidade de embargo e demolição do que tivesse sido realizado; e a possibilidade de fazer cessar acções que estivessem em curso.

Os processos de contra-ordenação deviam ser instaurados pelo SNPRCN, delegações regionais do Ministério, municípios e outra entidades.

A segunda sanção constituía uma forma de actuação administrativa fundamentada pela protecção do bem jurídico ambiente, de modo a evitar danos irreversíveis no mesmo. Para que seja operada esta sanção, é necessário prévio acto administrativo emitido para o efeito. Tinham legitimidade para embargo e demolição as entidades supra referidas. A este propósito, criticava-se que a atribuição a tantas entidades é excessiva, colidindo com o direito de propriedade. A legitimidade deveria ser apenas das autoridades que directamente tutelam o ambiente.

No tocante à última sanção, trata-se de fazer cessar atempadamente intervenções humanas que, pela sua natureza, não podem ser consideradas obras ou que, sendo obras, não possam ser demolidas, pena natureza das coisas. Trata-se, por exemplo, do caso de escavações de âmbito agrícola.

As mesmas autoridades podiam impor, ainda, a reposição do terreno ao seu estado anterior à intervenção proibida, aplicando-se esta imposição ata aos casos de demolição. A reposição a executar deve ser aquela que mais se aproximar da situação anteriormente existente, sempre que esta seja possível, ou, em casos de objectiva impossibilidade, através da sua substituição por bens equivalentes para que possa ser recuperada a capacidade funcional ecológica de aproveitamento humano do bem natural. Na falta de cumprimento voluntário do particular, a Administração podia substituir-se a este, com expensas pelo infractor.

A mais recente alteração do DL93/90 foi o DL 180/2006 que consagrou a "possibilidade de viabilizar usos e acções que, por reconhecidamente, não porem em causa a permanência dos recursos, valores e processos biológicos que a REN pretende preservar, se justificam plenamente para a manutenção e viabilização de actividades que podem e devem existir nestas áreas.

Dando um passo em frente, chegamos ao regime jurídico publicado pelo DL 166/2008 de 22 de Agosto. Neste novo regime, o legislador procurou actualizar-se, preocupando-se com a participação do público e das autarquias locais, bem como a disponibilização on-line de todos os elementos relevantes sobre o procedimento para os interessados.

O novo regime estabelece vários objectivos da REN: contribuir para a ocupação e uso sustentáveis do território, proteger os recursos naturais, prevenir efeitos da degradação natural, contribuir para a colectividade e coerência ecológica da Rede Fundamental de conservação da Natureza, entre outros. Estes objectivos genéricos permitem às entidades responsáveis pautarem-se por critérios na sua actuação.

O novo regime estipula como se opera a articulação da REN com outros regimes de ordenamento de território e urbanismo. Primeiramente, a REN integra a Rede Fundamental de Conservação da Natureza, tendo um papel complementar face às áreas nucleares de conservação da natureza e biodiversidade. Isto é, o regime da REN deve ser analisado em conjugação com o regime jurídico da Conservação da Natureza e Biodiversidade. Relativamente à Rede Natura 2000, quando os interesses por esta protegidos estejam em causa, o regime jurídico da REN deve ser considerado como estando a regular o disposto nos artigos 7.º/3 b) e 7.º-C/1 do regime jurídico da primeira. Apesar da REN ser autónoma face ao Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, deve haver uma articulação entre os dois, quer quando os instrumentos tenham âmbitos coincidentes, quer não. Por último, a REN tem ainda que logicamente articular-se com o quadro normativo constante da Lei da Água, dado que um dos seus objectivos é a protecção de recursos hídricos.

No respeitante à tipologia das áreas REN temos: áreas de protecção do litoral, áreas relevantes para a sustentabilidade do ciclo hidrológico terrestre e áreas de prevenção de riscos naturais.

O novo regime criou dois níveis de delimitação da REN: o nível estratégico e o nível operativo. Ao nível estratégico cabe a missão de assegurar a coerência territorial das áreas integradas na REN e de articulação com os restantes instrumentos jurídicos. Este nível é concretizado por orientações estratégicas (obrigatórias) aprovadas sob a forma de resolução do Conselho de Ministros que contêm directrizes e critérios para a delimitação das áreas REN. As orientações de nível nacional são elaboradas pela Comissão Nacional da REN, ao passo que as regionais são elaboradas pelas CCDR. Ao nível operativo compete a delimitação obrigatória das áreas da REN ao nível municipal, propostas que são apresentadas pelas autarquias apoiadas pelo saber técnico das CCDR e ARH. A proposta é sujeita a aprovação pela CCDR territorialmente competente que emite um parecer, após a conferência de serviços. A "posição final" pode ser favorável ou desfavorável, caso em que a proposta tem de ser reformulada.

Pode ocorre a simultaneidade da delimitação com a elaboração, alteração ou revisão de plano especial ou municipal do ordenamento do território.

As alterações de delimitação devem ter carácter excepcional e devem salvaguardar a integridade e coerência sistemática da REN, aplicando-se analogicamente o procedimento da sua elaboração, acompanhamento e aprovação. Pode ainda haver alteração em casos excepcionais de relevante interesse geral, feita por resolução do Conselho de Ministros.

O DL 166/2008 apresenta-nos o novo regime de reintegração que se aplica a áreas que, em princípio, deveriam estar integradas na REN mas que acabaram por não ser delimitadas como tal. Esta situação pode ocorrer nos casos seguintes: áreas com edificação legalmente licenciadas ou autorizadas, bem como destinadas à satisfação de carências de habitação, actividades económicas e infra-estruturas ou ainda em casos excepcionais de interesse geral. Quando as áreas não tenham sido destinadas aos fins que justificaram a sua exclusão da REN, são reintegradas, o que pode suceder total ou parcialmente.

Curiosa é a seguinte inovação. Quando houver DIA favorável ou condicionamento favorável, esta equivale ao reconhecimento de interesse nacional da acção, nos casos de infra-estruturas públicas, nomeadamente, rodoviárias, ferroviárias, aeroportuárias.

Debrucemo-nos agora sobre o regime das acções permitidas, interditas e condicionadas. Mantém-se a interdição dos usos e acções de iniciativa pública ou privada: operações de loteamento, obras de urbanização, construção e ampliação, vias de comunicação, escavações, aterros e destruição do revestimento vegetal. Todavia, passaram a ser ressalvadas as acções necessárias ao normal e regular desenvolvimento das operações culturais de aproveitamento agrícola do solo e das operações correntes de condução e exploração dos espaços florestais. Estes usos podem não ser interditos se forem compatíveis com os objectivos de protecção ecológica e ambiental e de prevenção e redução de riscos naturais de áreas integradas na REN.

O novo regime prevê a celebração de contratos de parceria entre as CCDR e as câmaras municipais de modo a regular o exercício em parceria com as câmaras das competências da CCDR.

Os actos administrativos que violem o disposto no Capítulo III ou que subvertam os fins da REN, são nulos. Prevê-se, ainda, a responsabilização civil da entidade administrativa responsável

Por fim, o DL 166/2008 adopta um novo regime económico-financeiro, prevendo-se a possibilidade de financiamento de projectos públicos ou privados que contribuam para a gestão sustentável das áreas REN pelo Fundo de Intervenção Ambiental ou pelo Fundo de Protecção dos Recursos Hídricos.

Análise crítica e perspectivas futuras

O DL 166/2008 foi bem-vindo numa altura em que nos guiávamos ainda por um diploma de 90, ainda que alterado. Veio acabar com a designada "manta de retalhos" pela PLMJ que era o antigo regime jurídico.

Trouxe com ele as actualizações necessárias ao acompanhamento da evolução entretanto ocorrida no seio do Direito do Ambiente. O novo regime da REN permitiu adequar a lei à nova realidade, bem como articulá-la com os restantes regimes jurídicos. Foi ainda possível tornar mais coerente a delimitação das áreas REN a nível nacional e regional. Os municípios passaram a ter mais poder de intervenção, bem como o público em geral pode participar mais activamente.

Podem tecer-se críticas. Naturalmente, que as associações ambientais, ONGAS, entre outros vão sempre desejar uma mais protecção e cautela com o bem jurídico ambiente. Por exemplo, a Quercus veio criticar este novo regime falando em proliferação do deferimento tácito e ausência de participação pública, bem como exclusividade de delimitação por parte dos municípios. Claro está que não se pode agradar a gregos e a troianos. O que é sempre positivo visto que obriga a que haja sempre uma ponderação de interesses e menor margem de discricionariedade.

Quanto ao amanhã, este diploma é recente, de 2008, de modo que para já não devem haver alterações. De qualquer modo, como é um regime, por alguns, criticado haverão sempre tentativas e pressões para modificá-lo. Senão, a evolução veloz a que assistimos encarregar-se-á de tal mudança. Ficamos com a esperança que no futuro, a REN nunca perca de vista o seu real objectivo: a protecção do ambiente.

Considerações Finais

Para além de pertinente para o estudo da cadeira, esta elaboração veio a revelar-se um instrumento de descoberta e aprofundamento deveras surpreendente.

Pude expandir os meus conhecimentos sobre pontos de contacto com o tema

É sempre uma mais-valia abordarmos um tema tão actual e essencial como a REN, fazendo o balanço entre o seu antigo e novo regime jurídico, bem como antecipando o futuro.

Bibliografia

- PEREIRA DA SILVA, Vasco, Verde Cor de Direito, Lisboa, Almedina, Fevereiro 2002;

- AMADO GOMES, Carla, Tratado de Direito Administrativo Especial, Vol. I, Almedina, 1ª Edição, Novembro 2009;

- GARCIA, Maria da Glória, O lugar do direito na protecção do ambiente, Almedina, 1ª Edição, Março 2007;

- PARDAL, Sidónio, Planeamento do Espaço Rústico, ADISA e CESUR, 1ª Edição, Maio 2002;

- LANCEIRO, Rui, O novo regime jurídico da Reserva Ecológica Nacional in O que há de novo no Direito do Ambiente? - Actas das Jornadas de Direito do Ambiente, AAFDL, Lisboa, 2009.

Elaborado por:

Maria Teresa Ferreira

Número 16768

Subturma 3