A Constituição e o Direito do Ambiente

A problemática político-cultural e jurídica do Ambiente é uma realidade relativamente recente. Não conta mais do que algumas décadas o surgimento da consciência, traduzida em diversas formas, da necessidade e da possibilidade de intervenções para se preservar ou restaurar o equilíbrio natural da vida humana.
Foi após a segunda guerra mundial e, especialmente, a partir dos anos 70, que se começaram a fazer sentir os efeitos negativos conjugados da industrialização, da urbanização e da motorização, bem como começaram a ser mais patentes, tanto a interacção dos factores tecnológicos e demográfcos como a própria exiguidade e unidade do Planeta.
Também a quebra das divisões ideológicas vindas do século passado contribuiu para deslocar para outras áreas, como as da ecologia, as atenções, bem como os contrastes de atitudes e de prioridades. Deste modo, se justifica que a consideração constitucional do Ambiente apenas se tenha verificado nesta altura, embora, já no artigo 223.º da nossa primeira constituição de 1822 se cometesse às câmaras municipais a tarefa de promover a plantação de árvores nos baldios e nas terras dos concelhos.
Entre os anos 50 e a primeira metade da década de 70, as referências constitucionais feitas ao Ambiente eram escassas e esparsas, não apareciam integradas numa visão globalizante e não permitiam extrair das normas todas as suas virtualidades.
Foi a Constituição Portuguesa de 1976 que veio consagrar um explícito direito ao ambiente ligado a um largo conjunto de incumbências do Estado e da sociedade e, assim inserido de forma plena, no âmbito da Constituição material como um dos elementos da sua ideia de Direito.
Em relação ao Ambiente, alguns autores falam em três gerações de direitos fundamentais. A primeira geração estaria ligada ao Liberalismo – a geração dos direitos de liberdades, dos direitos individuais, dos direitos negativos; a segunda geração – a dos direitos económicos, sociais e culturais, direitos a prestações do Estado, direitos à igualdade social, direitos positivos; com a passagem do século XX para o século XXI, surge a terceira geração – a do direito ao ambiente, do direito ao desenvolvimento, do direito à participação no património da humanidade, do direito à autodeterminação. E é nesta perspectiva que deveria ser pensada a subjectivização das relações das pessoas com os poderes públicos e privados acerca da conservação e da fruição da natureza.
Contudo, não deixam de existir autores como o professor Jorge Miranda que preferem distinguir os direitos fundamentais em diversas classes. Devo dizer que adiro à classificação dos direitos fundamentais em gerações, pois a sua evolução histórica e carácter acentuado entre direitos positivos e negativos me leva a aderir a esta posição.
Assim sendo, os direitos de terceira geração, como o direito ao ambiente correspondem a uma dimensão participativa, em que os cidadãos são chamados a participar na realização dos bens jurídicos (bem como na sua protecção).
Na nossa Constituição encontramos inúmeros preceitos que contemplam o ambiente e domínios vizinhos. Deste modo, no artigo 9.º, alínea e), refere como tarefa fundamental do Estado “Proteger e valorizar o património cultural do povo português, defender a natureza e o ambiente, preservar os recursos naturais e assegurar um correcto ordenamento do território”.
Também no artigo 65.º, n.º 2, alínea a), se estatui que para assegurar o direito à habitação o Estado deve “ Programar e executar uma política de habitação inserida em planos de reordenamento geral do território e apoiada em planos de urbanização que garantam a existência de uma rede adequada de transportes e de equipamento social”.
No artigo 66.º n.º 1 é declarado o direito de todos “ a um ambiente de vida humana, sadio e ecologicamente equilibrado”, bem como “ o dever de o defender”.
Ainda segundo o artigo 66.º n.º 2 “ incumbe ao Estado, por meio de organismos próprios e com o envolvimento e a participação dos cidadãos”, (alínea a) “ prevenir e controlar a poluição e os seus efeitos e as formas prejudiciais de erosão”, (alínea b) “ ordenar e promover o ordenamento do território, tendo em vista uma correcta localização das actividades, um equilibrado desenvolvimento sócio-económico e a valorização da paisagem”, (alínea c) “ criar e desenvolver reservas e parques naturais e de recreio, bem como classificar e proteger paisagens e sítios, de modo a garantir a conservação da natureza e a preservação de valores culturais de interesse histórico ou artístico”, (alínea d) “ promover o aproveitamento racional dos recursos naturais, salvaguardando a sua capacidade de renovação e a estabilidade ecológica, com respeito pelo princípio da solidariedade entre gerações”, (alínea e) “ promover, em colaboração com as autarquias locais, a qualidade ambiental das povoações e da vida urbana, designadamente no plano arquitectónico e da protecção das zonas históricas”, (alínea f) “ promover a integração de objectivos ambientais nas várias políticas de âmbito sectorial”, (alínea g) “ promover a educação ambiental e o respeito pelos valores do ambiente”, (alínea h) “ assegurar que a política fiscal compatibilize desenvolvimento com protecção do ambiente e qualidade de vida”.
No artigo 78.º n.º1, consagram-se o direito à fruição e criação cultural e o dever de preservar, defender e valorizar o património cultural, no n.º2 do mesmo artigo, comete-se ao Estado, “em colaboração com todos os agentes culturais” a incumbência de “ promover a salvaguarda e a valorização do património cultural, tornando-o elemento vivificador da identidade comum”.
Por sua vez, o artigo 52.º n.º3, para garantia destes direitos e interesses, confere a “todos, pessoalmente ou através de associações de defesa dos interesses em causa” o direito de promover a prevenção, cessação ou a perseguição judicial de infracções contra a degradação do ambiente e da qualidade de vida ou a degradação do património cultural, bem como de requerer para o lesado ou lesados a correspondente indemnização.
No que diz respeito à organização económica, o artigo 81.º refere que incumbe “prioritariamente” ao Estado “promover a coesão económica e social de todo o território nacional, orientando o desenvolvimento no sentido de um crescimento equilibrado de todos os sectores e regiões” (alínea d, 1.ª parte), “adoptar uma política nacional de energia, com preservação dos recursos naturais e do equilíbrio ecológico, promovendo, neste domínio, a cooperação internacional” (alínea m) e, ainda “adoptar uma política nacional da água, com aproveitamento, planeamento e gestão racional dos recursos hídricos” (alínea n).
No artigo 90.º a Lei Fundamental vem definir que os planos de desenvolvimento económico e social têm por objectivo “promover o crescimento económico, o desenvolvimento harmonioso e integrado de sectores e regiões, a justa repartição individual e regional do produto nacional, a coordenação da política económica com as políticas social, educativa e cultural, a defesa do mundo rural, a preservação do equlíbrio ecológico, a defesa do ambiente e a qualidade de vida do povo português”.
No que diz respeito à política agrícola, o artigo 93.º n.º 1, alínea d), afirma como um dos seus objectivos “assegurar o uso e a gestão racionais dos solos e dos restantes recursos naturais, bem como a manutenção da sua capacidade de regeneração”. Ainda no n.º 2 do mesmo artigo se prevê que “ O Estado promoverá uma política de ordenamento e reconversão agrária e de desenvolvimento florestal, de acordo com os condicionalismos ecológicos e sociais do país.”
Por último, há a acrescentar que se insere na reserva relativa da Assembleia da República, 165.º n.º 1, alínea g), as bases do sistema de protecção da natureza, do equilíbrio ecológico e do património cultural.
Feita a referência às normas constitucionais relativas ao direito ao ambiente, podemos neste momento analisar a natureza do mesmo. Refere o professor Jorge Miranda que é duvidoso que se possa falar num único, genérico e indiscriminado direito ao ambiente, contudo, o mesmo professor refere que toda a matéria acaba por recair, directa ou indirectamente, na esfera dos direitos fundamentais, não apenas por causa da sua inserção sistemática mas sobretudo por a garantia, a promoção e a efectivação destes direitos se encontrarem no cerne do Estado de Direito democrático.
Assim, o ambiente contende menos com direitos subjectivos do que com interesses difusos, com interesses colectivos ou comunitários individualmente sentidos. Contudo, quando recaiam em certas e determinadas pessoas ou quando confluem com certos direitos, tais interesses revertem ou podem reverter em verdadeiros direitos fundamentais.
Embora não faça parte do Título II da Constituição, o direito ao ambiente reconduz-se a direitos, liberdades e garantias ou a direitos de natureza análoga.
Quando falamos no dever de defender o ambiente, falamos num verdadeiro dever fundamental, e não de mero efeito externo da previsão de um direito; e dele pode a lei extrair consequências jurídicas adequadas quer no âmbito da responsabilidade civil, quer no do ilícito da ordenação social, quer no do ilícito criminal.
Os direitos relativos ao ambiente sendo reconduzidos a verdadeiros direitos, liberdades e garantias ou direitos de natureza análoga, são direitos de autonomia ou de defesa das pessoas perante os poderes, públicos e sociais, que os condicionam ou envolvem. Neles predomina uma estrutura negativa, uma vez que visam o respeito, a abstenção; o seu objecto é a conservação do ambiente. Contudo, enquanto direito económico, social e cultural, o direito ao ambiente é um direito a prestações positivas do Estado e da sociedade, um direito a que seja criado um ambiente de vida humana, sadio e ecologicamente equilibrado.
Desta forma, os direitos atinentes ao ambiente ficam sujeitos ora ao regime dos direitos, liberdades e garantias, ora dos direitos económicos, sociais e culturais. Apenas os primeiros são de aplicação imediata, mas os segundos não deixam de gozar de protecção na Constituição e na lei.
Deste modo, eles têm de ser compaginados com os restantes direitos fundamentais, uma vez que nenhum direito se apresenta isolado, assim como qualquer deles pode sofrer restrições por causa disso, igualmente qualquer outro direito pode sofrer restrições ou condicionamentos por força da garantia dos direitos e dos interesses difusos ao ambiente. A solução está em obter a harmonização, a concordância prática, a optimização de todos os direitos.

21. Propriedade Privada e Protecção Ambiental: em busca da concordância prática

O Direito de Propriedade Privada

O direito de propriedade está consagrado no artigo 62.º da Lei Fundamental, correspondendo este a um direito económico, bem como também, a um direito real que, à luz da terminologia adoptada por Menezes Cordeiro se trata de uma permissão normativa específica de aproveitamento de uma coisa corpórea. No artigo 1305.º do Código Civil encontramos a definição do seu conteúdo, que se traduz no gozo pleno e exclusivo dos direitos de uso, fruição e disposição, sendo que só as coisas corpóreas, móveis e imóveis, podem ser objecto do direito de propriedade.
Assim se entende que a propriedade é a relação que se estabelece entre um sujeito e uma coisa corpórea, sendo que o sujeito pode dispor livremente desta e, esta faculdade do sujeito em relação à coisa é socialmente reconhecida como uma prerrogativa exclusiva,de onde resulta que dispor dessa coisa, significa ter o direito de decidir em relação a ela. O direito de propriedade é assim, o direito à protecção da relação de um sujeito sobre um objecto (embora existam autores que refutam a ideia de que existe uma relação entre o sujeito e a coisa corpórea). É o direito de dispor de algo de modo pleno, independentemente de se ter a sua posse de facto e apenas a relação que preencha os requisitos determinados pelo Direito é passível de ser protegida.
A propriedade é um instituto que vem sofrendo alterações constantes, desde a sua já longa existência. Todas essas alterações foram provocadas pela necessidade de adequação às novas realidades económicas, bem como sociais em constante mutação, sofridas pela Humanidade. Deste modo, o direito de propriedade necessita de constante actualização, na medida em que, as circunstâncias sociais, tecnológicas e políticas na comunidade, assim como as próprias indagações éticas que a relação homem/natureza inevitavelmente suscitam, se encontram em constante modificação.
Reforçando o que foi exposto, vem o artigo 62.º da CRP, no seu n.º 2, dispor que a requisição e expropriação por utilidade pública, para além de só poderem ser realizadas com base na lei, conferem ao particular o direito a que lhe seja paga uma justa indemnização. Também à propriedade é atribuída a característica da sequela, que confere ao proprietário o direito de “perseguir” a coisa onde quer que ela esteja, uma vez que o seu direito é oponível “erga omnes”.

Propriedade Privada e Protecção Ambiental

Já Aristoteles defendia o direito à propriedade privada como sendo algo de essencial à natureza do Homem. Mas independentemente das características apontadas ao direito de propriedade e da sua tão grande importância para o ser humano, cumpre conjugar este aspecto com as circunstâncias já apontadas, em relação à evolução do instituto do direito de propriedade face às alterações económicas e sociais que ocorrem na Humanidade. Estes aspectos levam-nos a concluir que, em face de todos as catástrofes embientais que têm acontecido e de todas as questões ambientais que se têm discutido, propriedade privada e protecção ambiental devem ser duas realidades que devem estar conjugadas e ser compatibilizadas entre sí.
Alterações muito significativas têm acontecido no nosso planeta, o aquecimento global é um exemplo e que se deve, infelizmente, às condutas humanas que violam o meio-ambiente de forma constante. Mas também as condutas dos proprietários no uso do seu direito de propriedade, constitucionalmente protegido se revelam danosas para o meio-ambiente, quando esse uso é feito de forma abusiva. Há que tentar harmonizar as duas realidades, nomeadamente a livre iniciativa económica, com a qual a propriedade está intimamente ligada e a protecção do ambiente que não deve ser frustrada pela consagração da existência da primeira.
O crescimento populacional associado aos exigentes padrões de consumo existentes hoje, não se compaginam com as necessidades normais das gerações presentes, nem se adequam à preservação da qualidade ambiental para as gerações futuras.
Há que ter em conta que o direito de propriedade pode incidir, entre outros, quer sobre bens de consumo, quer sobre bens de produção e, que o proprietário desses bens, normalmente se recusa a adoptar um modelo de desenvolvimento sustentável, protector do meio-ambiente e tanto das gerações presentes como das vindouras.
Deste modo, compete ao Estado regular o uso dos recursos ambientais, evitando a sua deterioração, encontrando uma solução de equilíbrio entre o direito de propriedade individual e a defesa da qualidade de vida de toda a colectividade, assim se fazendo uma ponderação entre interesses individuais e interesses colectivos, da qual se deve afirmar o interesse preponderante, o interesse público. Pois, se bem que a produção e o consumo são essenciais à vida humana, também o é o Ambiente, na medida em que sem ele também não existirá vida. Logo, há que proteger o Ambiente, protegendo, assim, a vida humana das actividades abusivas que, por vezes surgem no exercício do direito de propriedade.
Neste campo, o Direito do Ambiente tem a importante tarefa de regular, implementando meios na tentativa de elevar a qualidade de vida das populações, tentando inverter a tendência de crescimento da economia sem respeito pela degradação do meio-ambiente natural. Não se trata apenas de alcançar um determinado nível de qualidade de vida, mas sim de defender a própria vida.
O Direito do Ambiente tem uma função de planeamento, controlo e fiscalização de actividades económicas que à partida se revelam danosas para o Ambiente. A este nível, podemos referir o caso da Avaliação de Impacto Ambiental e da licença ambiental a que estão sujeitos determinados tipos de indústria, extremamente poluentes. Tais exigências de estudos e licenças ambientais, têm cabimento à luz do Princípio da Prevenção que se caracteriza pela adopção de medidas que evitem a criação de perigos para o meio-ambiente, reduzindo e eliminando as causas susceptíveis de alterar a sua qualidade. Como bem sabemos, um dano causado ao Ambiente pode ser de muito dificil reparação, ou até mesmo ser irreparável, daí este princípio ser tão relevante.
Há, deste modo, que temperar as concepções liberais e individualistas do direito de propriedade que surgiram com a Revolução Industrial e com a Revolução Francesa, no sentido de ausência absoluta de intervenção do Estado na actividade particular com as exigências que a protecção ambiental nos impõe hoje.
Pode dizer-se que o exercício do direito de propriedade é afectado pelo Direito do Ambiente, na medida em que este visa colocar a protecção de habitats e espécies e da qualidade de vida humana, acima de interesses meramente indivíduais, nomeadamente económicos.
Contudo, nunca o Estado deixa os proprietários desprotegidos. O que o Direito do Ambiente pretende não é a abulição da propriedade privada, mas sim a sua compatibilização e respeito para com a protecção do Ambiente. Vejamos o Princípio do Poluídor/Pagador que, na sua origem, mais do que uma questão de justiça social, tem uma noção de justiça ambiental. Quem polui, paga! E paga na medida dos danos que causar. Esta é uma medida repressiva que visa incutir aos proprietários de indústrias poluentes a adopção de comportamentos que minimizem as suas emissões nocivas para o Ambiente, pois estes sabem que, à partida é-lhes menos oneroso prevenir do que remediar.
O proprietário nunca é excluído da titularidade do seu direito, a menos que se recorra ao mecanismo da expropriação, apenas o que pode ser limitado é o seu exercício. Nestes termos, o titular do direito de propriedade, nunca fica exonerado de utilizar o seu direito de forma a não prejudicar o interesse da colectivadade. Neste ponto, temos de olhar não apenas para a colectividade no sentido daqueles que poderão ser afectados pelo exercício do direito de propriedade, mas especialmente para as relações de vizinhança, aqueles que são os principais lesados.
Mas precisamente para fazer face a este tipo de situações, a lei, permite àqueles que se sintam directa ou indirectamente lesados pela utilização abusiva do direito de propriedade, a possibilidade de reagir, nomeadamente através dos artigos 9.º n.º 2 e 55.º n.º 1, alínea f) CPTA, bem como através do 53.º do CPA. Estes mecanismos veem, mais uma vez, reforçar a tentativa de compatibilização prática entre o direito de propriedade e a tutela do Ambiente, manifestada pela preocupação dos particulares que se vêem afectados na sua qualidade de vida.

Função Social da Propriedade

Reforçando a ideia de compatibilização atrás desenvolvida, há que salientar a existência de ordenamentos jurídicos em que esta tentativa de compatibilização entre propriedade privada e protecção ambiental é prosseguida através de fortes medidas repressivas. No ordenamento jurídico brasileiro existe um princípio vastíssimo, o princípio da função social da propriedade, susceptível de abarcar todo o sistema de limitações administrativas ao direito de propriedade. Existem autores, inclusivé, que afirmam que o direito de propriedade justifica-se por ter uma função social, sendo que todo e qualquer bem apropriável móvel, imóvel, ou mesmo imaterial de produção ou consumo está submetido ao princípio da função social da propriedade. Deste modo, reconhecendo um ordenamento jurídico que o exercício dos direitos inerentes à propriedade não pode ser protegido exclusivamente para a finalidade de satisfação dos interesses do proprietário, a função da propriedade torna-se social.

Conclusão

Cumpre agora fazer uma apreciação crítica do que foi exposto.
É uma verdade irrefutável que o direito à propriedade privada, sendo um direito constitucionalmente consagrado, deva ser por isso tutelado e respeitado. Também a sua oponibilidade “erga omnes” assim o dita. Desta forma, não pode o Direito abstrair-se de proteger os titulares do direito de propriedade. Não sou defensora do princípio da função social da propriedade, como alguns autores brasileiros a definem. O direito de propriedade pertence ao seu titular e justifica-se pelos interesses deste e não da sociedade, embora lhe possam ser impostas restrições ao seu exercício, por respeito à comunidade e ao meio-ambiente que o redeia.
Contudo e, face às circunstâncias actuais, não podemos defender uma visão totalmente liberal e individualista deste direito, no sentido do Estado não poder interferir nele mesmo quando este esteja a lesar interesses alheios. Os direitos de uso, fruição e disposição pertencem em pleno ao seu titular e não devem ser restringidos, a menos que fortes razões se imponham e, assim o justifica a ponderação entre interesses individuais e concretos e o interesse público, a que a Administração sempre está vinculada.
Assim, o Estado enquanto regulador, deve harmonizar o direito à propriedade privada e à livre iniciativa económica com a protecção ambiental, de forma a não permitir que os primeiros se sobreponham a esta última, privilegiando uns e lesando o Ambiente e a qualidade de vida de outros. Para tal, o Direito do Ambiente está munido de diplomas legais que impõem desde a realização de estudos, à obtenção de licenças ambientais, bem como a proibição de construção em certas e determinadas zonas protegidas. E nenhum deles tem o intuíto de impedir o direito de propriedade e a livre iniciativa económica, apenas têm como função impedir que estes direitos, sendo realizados de certa forma, lesem o meio-ambiente e degradem a qualidade de vida das comunidades.

Bibliografia
Cordeiro, A. Menezes, Direitos Reais, LEX, 1993;
Silva, Vasco Pereira, Verde Cor de Direito – Lições de Direito do Ambiente, Almedina, 2002;
Figueiredo, Guilherme José Purvin de, A Propriedade no Direito Ambiental, Editora Revista dos Tribunais, 2008